王秀萍 朱浴晖 吴舒颖 郭连平 黄子君

2010年深圳市行政机关实行大部制改革，部门职能进行整合调整，打击无证医疗机构的工作职能由城市管理执法部门移交回卫生行政部门。各区卫生行政部门按属地化管理原则承担辖区内无证行医点的监督管理，实际执法工作授权到下设的卫生监督机构。本文对两年来福田区打击无证医疗机构工作情况进行评估，总结经验，为今后更高效的监管提出思路。

1 资料与方法

1.1 排查掌握的本底情况 无证医疗机构就是未取得《医疗机构执业许可》而擅自执业的机构。辖区目前主要以个人行医点为主，2009年底打击无证医疗机构的职能回归后，辖区城管部门移交的无证医疗点名单有107间，卫生监督人员经过三轮排查整治，核实有74间存在行医或卖药等迹象，即有69.16%的场所有行医的可能，其余的33间在排查中未见医疗器械和相关行为。

1.2 无证行医诊疗形式和人员资质 74间行医点主要存在于外来人口集中居住的城中村出租屋内，利用出租住宅行医，占总数的70.27%，也有利用药店或杂货铺为掩护，分类情况详见表1:

现场查到行医者均为深圳市外户籍、以省外居多，单独行医或少数夫妻搭档，74人中仅2人能出示《医师资格证》，3人能出示助理医师资格证，2人持有外地《乡村医师执业证书》，16人有医学或护理学历证明，其余51人均未能出示任何行医资质证明，占总人数的68.4%。

对剩余的33间原无证行医点排查未见有明显的行医的器械及药品，经宣传告知租户未取得《医疗机构执业许可》不得行医，后在监督排查中未查实行医行为。

2 方法和结果

2.1 强力打击、取缔高风险行医点 2010年卫生监督部门主要以排查摸底和整治打击相结合，共排查疑似无证行医点356间次，取缔143间次，扣押药品器械58批次，还对取得生活美容卫生许可的美容院开展专项检查，对查实行医的个人和使用针灸、注射等医学方式的美容机构进行处罚，共立案处罚8间次。2011年在基本掌握本底的情况下有针对性地清理整治前期掌握的顽固行医点及群众举报的新增行医点，特别是重点打击从事注射、妇科、医学美容等高风险行医点，共排查无证医疗机构202间次，取缔82间次，并对现场查实行医的9个无证行医点的开办者立案处罚，扣押和没收药械14批次。对查实的无证行医点多次追踪监督、取缔，迫使其无法开门行医，这一系列行动对非法行医行为起到一定的震慑作用，有25个行医点经多次取缔后行医者搬走而转变用途，另外39个行医点也常处于关门或“招租”状态，监督检查中未见公开的行医行为。由于多次查处取缔，行医者学会逃避打击、与执法人员打“游击”，现场难以查实行医行为，致使2011年度行政处罚数量有所减少。

表1 74个行医点主要诊疗形式

表2 2010～2011年查处无证行医点数(次)

2.2 宣传教育、动员群众抵制无证行医 “无证”医疗机构监督管理职责划归卫生行政部门后，我所积极修订制作各类宣传材料及公告，在人流量大、无证诊所较集中的社区开展了五次大规模的“远离无证医疗、打击无证行医”宣传活动，以大幅版画宣传了无证行医的种类和危害，在外来人口密集的城中村派发《远离无证行医》、《不要相信医托》等宣传册10000余份，受到群众的欢迎。在查处的无证行医点醒目位置张贴公告、公布举报电话，同时制订和发放“医疗法规告知书”，告知无证行医者及出租屋业主要承担的法律责任，以多种方式宣传无证行医的形式和危害、教育群众远离无证行医，让周围群众知晓并自觉抵制、举报无证诊所，形成社会合力打击无证行医。

3 讨论

3.1 打击无证行医任重道远、打而不疏难有实效 无证行医社会现象存在多年，有其深层次的社会原因，深圳人口密集外来务工人员多、低收入人群的就医需要为无证行医点的生存奠定了良好的基础。医疗机构的设置是由市卫生行政部门统一规划，自2006年后福田辖区共规划设置有合法医疗机构350间，其中医院23间、社康中心83间、门诊部39间、诊所122间、内部医务室83间。自2006年以来近五年未再规划设置新增的医疗机构，但深圳外来务工大医院“看病难、看病贵”，无证诊所看病方便、收费低，能适应居住在城中村的外来务工人员和低收人口的需求，所以无证行医不乏市场。

经过两年来多次排查整治，辖区无证医疗点约有30间仍未彻底取缔，而且不乏有新增行医者，原取缔或搬迁的行医点也常会死灰复燃，无证行医者经常变换地点，与执法人员打游击，其违法成本低，查处难度极大，经常是查封无证行医点后很快又开业，查处效果难以巩固，需要长期努力查处，任重道远。

3.2 卫生部门单打独斗查处效果难以巩固 目前卫生部门处于单打独斗的局面，现场无法控制行医者要求其配合调查取证、对出租行医场所的房主无法进行约束，政府和居民认为打击无证行医就是卫生部门的责任，街道和公安部门只在有暴力抗法时给予现场支援。打击无证行医职能回归后卫生监督所没有相应的人、财、物增加，我所目前人员紧缺，不足10人要负责全区所有医疗机构监督和10个街道的打击无证行医工作，而且缺乏收缴大型医疗设备(如牙椅、诊床等)的车辆和存放仓库。2012年起《行政强制法》的实施，对“取缔”、“查封”和“扣押”等强制措施的实施程序有硬性要求，这无疑增加了无证诊所的取缔、药品器械的查封、扣押的难度，对利用居所行医的不能查封取缔，对较大型的口腔设备未能拆除。虽经过两年来反复打击，对部分行医者的真实身份信息未能掌握，在现场找不到确凿的行医证据，使立案较难;有些拒绝提供身份及行医资质证件导致未能实施行政处罚。行医多为外省游医，多方逃避检查，立案处罚后又难以执行，对无证行医点的多宗处罚均因行医者逃走而无法执行，存在执法难、立案难、执行难等“三难”，查处效果难以巩固。

4 建议

两年来，我区对无证医疗机构一直采取向高压态势严厉打击，总体上说成效不少，两年来未发生因无证行医导致患者重伤或死亡的事件，无证行医者只能游走行医，顽固的行医点在30个以下，较前些年的开展妇科接生、人流和大量静脉注射相比，危险性有所减轻，方式主要以卖药、口腔治疗和注射为主，但无证行医点的数量与打击力度成反比的动态之势，是目前医疗监督的难点和重点，光靠打击仍然难以彻底治本。今后在进一步强化和完善监督执法工作的同时，建议打疏结合、完善机制，形成长效监管体系。

4.1 打疏结合、允许有资质人员注册医疗机构 建议政府卫生行政部门不应严格控制社会医疗机构数量，对部分经国家考核合格取得《医师资格证》的人员应适当放开，允许其经考核后申办《医疗机构执业许可证》。2011年底福田区调整医疗机构设置规划，适当放宽并允许在原规划范围外新增医疗机构，对持有《医师资格证》的行医者有很大的促进作用，目前已有30余人递交申请开办医疗机构。对在无证医疗机构较多且居住人口密集区域增加医疗机构设置数量，扩大外来务工人员医疗保险金异地通用范围，同时大力提高有证医疗机构的服务水平和服务意识，满足广大群众的就医需求。

4.2 增加执法力量，建立联动机制，巩固查处效果 加强政府领导，卫生、街道、房屋租赁、公安和股份公司等部门建立联动机制，形成合力，必要时采取停水、停电、终止出租房屋等措施，公安部门对暴力抗法的及时处理，加大整治力度，彻底清理，并形成长效机制。对实施扣押、没收器械药品涉及的人、财、物予以解决，根据街道数目按每个街道2个名额，建议聘请20名协管员协助执法，购买大货车、设置专门仓库，对有奖举报增加年度财政预算。对取缔两次仍然非法行医的移交司法部门处理，同时建立无证行医“黑名单”制，对查实无证行医两次以上人员可通报其《医师执业证书》的发证机关，必要时吊销其行医资质，对拒不履行行政处罚的应由司法机关通报其户口所在地公安机构，严惩其非法行医行为，多部门、多地方形成合力更有效地防范其非法行医。

4.3 加强政府引导，推进社会公益宣传 学习参照香港等地区做法，政府在电视、广播、报纸等媒体加强舆论宣传，通过政府公益广告、报纸等主流媒体是长期宣传无证行医的形式、危害，让群众知晓并自觉到正规医疗机构就诊，压缩无证医疗机构生存的空间，只有群众自觉抵制，无证行医才没有市场。

4.4 不断丰富监管方式 以快速巡查和重点监督相结合，重点地段强化跟踪监督相结合，对顽固行医点增加日常监督频次和不定期巡查，采取社区协管员盯守通报方式，让其无法正常开门行医，压缩其生存空间，逼迫其自觉离开深圳。

打击无证行医回归卫生行政部门两年来，卫生监督人员依法履行职责、坚持不懈地打击违法行医，医疗服务秩序得到有效维护，取得了初步成效，但任重道远，还要不断面对新问题、新困难，我们需要积极争取政府支持、统一思想，加大整治力度，形成长效机制才能彻底清理无证行医行为。