官继慧

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

美国行政法官的集中使用制度探微

官继慧

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

美国行政法官的成功运作机制成为各国行政司法制度中不可多得的借鉴。随着时代的发展，美国行政法官的运作出现了新情况：在州和地方层面出现了行政法官集中使用制度，现在有约一半以上的州采用了该制度。行政法官集中使用制度是有别于行政法官传统运作的一个组织形式。针对该制度的运行，褒贬不一。大多数人认为集中使用制度是行政法官发展不可阻挡的必然趋势，然而笔者认为集中使用制度动摇了行政法官存在的根基，只能在小范围内特殊条件下存在。

行政法官；集中使用制度；中央听证机关

美国行政法官（Administrative Judge／AJ）队伍实际上既包含了受美国联邦行政程序法保护的行政法法官（Administrative Law Judge／ALJ），也包括了不受联邦行政程序法保护的非行政法法官（Non-ALJ）。行政法官队伍的规模庞大，人数惊人。行政法官制度的兴起日益受到学界的关注，对于普通公众来说他们往往会发出这样的质疑，当个人与行政机关产生争议时，个人怎么可能成为赢家呢？因为行政机关既是原告，又是公诉人，同时还是法官？行政法官的独立性越来越受到质疑。［1］公民参加听证会所拥有的正当程序权利包括获得一个不偏不倚的裁决者的权利。这一原则不仅仅适用于普通法院的司法诉讼，也适用于准司法性质的行政诉讼。事实上，“在正当程序所囊括的所有权利中，最为重要的权利就是获得一个不偏不倚的裁决者，因为如果没有这个权利，其它权利都是毫无意义的。”［2］

一、集中使用制度的诞生

尽管联邦行政程序法创造了行政法官的地位，但它并没有赋予行政法官具有等同于联邦法官的社会地位。在二十世纪三十年代，很多人呼吁创建联邦行政法院，专门负责听证行政案件，并且也建立一个独立的行政法官队伍（Administrative Judiciary）［3］。但是国会拒绝了这些提议，而是选择让行政法官呆在特定的行政机关里进行行政裁决，并且要求行政法官向这些特定的行政机关中的非行政法官公务员汇报工作。国会的这种做法创造了一种自相矛盾的情形，使得人们纷纷质疑行政法官的独立性。

然而至少在联邦层面行政法官的独立性还是得到了相当程度的保障，因为根据联邦行政程序法，听证官员必须是听证审查官，并且职位任期和薪水保护不受行政机关干预。此外，联邦行政程序法特别强调禁止听证审查官受到在该案件中负责调查或检控的官员的指示或控制。但是，行政法官的决定同样也要接受行政机关的重新审查。该程序模式确保在第一审中行政法官所采信的证据不会受到行政机关的操控。与此同时，该程序模式也确保了对于政策规章的责任仍然由行政机关来全权把握，并且公众可以得到一个保证，那就是所采信证据的官员没有受到行政机关的胁迫。

然而，在普通公众眼中，行政裁决中的行政法官隶属于某个特定的行政机关，这种制度上的现实使人们纷纷质疑行政法官的独立性。为了更好地解决这一问题，也为了满足某些州和地方层面对行政法官要求资源共享的追求，渐渐在一些州试点出现了行政法官集中使用制度（Central Panel）。建立集中使用制度的运动开始于加利福尼亚行政实施法案（California Administrative Practice Act）［4］。在1945年，它是建立独立的行政法官集团具有开创性质的文件。行政法官中央集中使用制度就目前来看，只是完全存在于州一级政府行政中的一个现象，尽管时不时就有人提出要在联邦层面上创造一个行政法官的中央集中使用制度，［5］但是，这样的努力没有任何实质性进展。然而，行政法官中央集中使用制度却在许多州获得了一些成功。到目前为止，大约美国有一半以上的州和诸如纽约市以及芝加哥市这样的地方采纳了行政法官中央集中使用制度。

行政法官集中使用制度的理念在全美行政法官协会（the National Association of Administrative Law Judiciary，NAALJ）的官方网站上描述如下：

“这是一个独立的机构，创立的目的就是为了进行行政裁决，有时候称作中央听证机关（Central Hearing Agency，CHA）或者行政听证办 公 室 （Office of Administrative Hearings，OAH）。”［6］该集中使用制度建立的根据就是联邦行政程序法第3344中的规定，该规定如下：551条款所定义的行政机关如果偶然或暂时没有充足的根据3105条款任命的行政法法官，可以使用由人事管理办公室从其它行政机关挑选并获得这些行政机关许可的行政法法官。

很多采纳中央听证机关（Central Hearing Agency，CHA）制度的州的中央听证机关的管辖范围只有两三个行政机关，而另外的其他州的类似机构享有的管辖权要更广泛得多。实际上，仔细审视，也可能存在一些州并没有把行政裁决功能从其他执行性行政机关中完全分离开来。

行政法官集中使用制度的一个基本目的就是为了赋予行政法官一定的独立性，使他们能够独立主持涉及到行政机关利益的听证，而不受到行政机关的干预。正如加利福尼亚州法律修订委员会的报告中所指出的那样：支持行政法官集中使用制度的人持有的观点是：

1．如采用该制度则意味着他们会获得更多的正当程序的保护，把行政法官从直接雇佣他们的各个行政机关中分离出来会使行政法官看起来更具有独立性，表面上的独立和实际上的独立同等重要。

2．如能采纳该制度，在行政过程中将会有实质性的税收节约或者是公共基金的节省，因为减少了努力的重复性，避免了雷同制度的设立，以及精简了人员和设施。

3．另外，有相当一部分人担心，由于行政法官日复一日地主持听证同一类型案件，可能会导致他们形成某种偏见，而如果采用集中使用制度，由于听证的进程是轮流分配任务，那么就能在偶尔的情况下去主持听证其他行政机关的其他类型案件，这样有助于防止行政法官的偏见。［7］

一般来说，对于采用相对独立的行政法官集中使用制度，在制度的支持者们看来，至少应该有如下几个具体原因：公正的可能性，事实上，应该是看起来公平的表象；案件管理和工作效率的提高；成本高效性；决定的独立性；对听证官员的保护；同行自我监控；听证官员的专业性和满意度；公众的信任不同的视角；杜绝单方面接触。另外，建立行政法官集中使用制度的期望还包括，把大量完全不同的听证单位统一成为一个专业的受到良好管理的行政机关。执行管理机制的高效率并且有质量保证：比如说案件诉讼的进程安排，听证的日程安排，以及实行统一的制度；减少听证的数量；降低拖延情况的发生；保证使用行政法官集中使用制度的行政机关能够分担听证的费用，因为其预算是基于使用行政法官集中使用制度的各个行政机关来支付；可以用更少的行政法官来处理更多的案件；在复杂案件中比以前雇佣的业余听证官有更好的业绩表现；推动裁决过程的及时性；提供了一个灵活的资源库；维持公平的程序；只雇佣受过专业法律训练的听证官员，由于他们受过专业的训练，所以他们可能会更好地处理案件；把行政法官集中于同一屋檐下；对行政法官实行统一的职业伦理准则和行为规范；提高行政法官薪水比例；提供决定模式的同一性。

二、集中使用制度的推行

1997年美国律师协会通过创造州一级中央听证机构模式法案（Model Act Creating a State Central Hearing Agency），大多数州采纳并建立了行政法官集中使用制度。该制度就是在州政府建立一个独立的部门，该部门的仲裁者主持行政机关的听证并且作出决定，虽然这些决定的最终控制权仍然保留在行政部门，但这一制度的推行，可以更为全面地使听证官员摆脱行政机关的压力和影响。

行政法官集中使用制度下的行政法官是职业裁判官队伍，他们从行政的角度来说独立于其所主持听证的案子涉及的行政机关，因此他们可以不受行政机关的影响。集中使用制度的组织方式有几种。在有些州，中央听证机关是政府行政分支中独立的行政机关。而在另外一些州，中央听证机关是某一个行政机关的组成部分，并且从该行政机关获得行政支持，除此之外，完全独立。第三种组织方式是行政法官是一个独立的组织机构，但基于各个行政法官的专业知识的领域分配，行政法官主持某一个特定行政机关的听证事务。

由于集中使用制度的行政法官们为不同的行政机关而服务，已经成为通才型法官，因此不在像传统构架中所固有的那样提供专家的知识和经验。就目前来说，所有的联邦行政法法官和几乎一般的州行政法官都效命于某一个特定行政机关，即使是在那些由集中使用制度所雇用的州行政法官，其中绝大部分人员也只是专长某一特定行政机关的法律和规章。

并不是所有被称为集中使用制度都是真正意义上的纯集中使用制度。所谓的纯集中使用制度就是独立于任何其他行政机关，完全独立运作。它本身来说就是一个独立的行政机关。比如，在明尼苏达州、北卡罗来纳州、北达科他州和德克萨斯州、中央听证机关都设在完全独立的行政机关中。而在加利福尼亚、科罗拉多州、佛罗里达、马萨诸塞州、威斯康星州、中央听证机关都是设立在政府行政部门的某一个分部。而新泽西州和田纳西州的中央听证机关则设立在州的某个行政部门之内，马里兰州和华盛顿州的中央听证机关则直接设立在州长办公室。

尽管可能和另一个行政机关共处同一栋大楼，但是中央听证机关可能仍然是独立运作的一个州行政机关。这种和中央听证机关共处的业已存在的行政机关往往本身职能决定其几乎不需要或很少需要举行行政听证，即使其本身有少量的行政听证，该行政机关从政治和实用的角度，也可以对中央听证机关的行政法官提供技术上的支持。在财政预算紧缩的时代，两个行政机关共处一地，实际上也可以节省大笔的机构财政预算。有些州，更倾向于采纳纯集中使用制度的设立方式，如果不是为了特别的原因，一般都是为了考虑公众的舆论。事实上说来，对于任何一个政府的行政机关，它是否完全独立，本身就是一个值得探讨的问题。但是，对于公众来说，表面上的独立对于中央听证机关这样的行政机关来说确实是至关重要的。

三、集中使用制度带来的问题

如果行政法官集中使用制度是为联邦行政听证而建立，并且随着州一级的集中使用制度管辖的增长，可能会有更多的州采纳行政法官集中使用制度。然而，从现实的角度来说，经验教导我们，是否采纳行政法官集中使用制度完全是一个地方性事务，各个州的情况各不一样，不能一概而论。从意识形态上来说，相当部分的法律学者、律师以及大量的行政机关的行政法官和行政首脑会反对采纳行政法官集中使用制度。而支持行政法官集中使用制度的人大多来自于州立法成员们或者来自于州长办公室的支持。然而，即便是在已经采纳了行政法官集中使用制度的一些州里面，就哪些地方哪些事务应该由行政法官集中使用制度管辖的争论仍然持续不断，硝烟弥漫着每一次立法会议。

尽管让任何一个州的每一件行政机关的行政听证都处于行政法官集中使用制度的管辖之下是不恰当的也是不可能的，但对于某些立法委员和另外的一些人来说，设立行政法官集中使用制度，当传统的行政法官的成员结束他们作为行政机关法律顾问的业余角色，并且不再成为该行政机关的一名雇员之时，该行政机关就失去了对行政法官雇佣的控制，但控制仍然牢牢把握在行政部门，只不过是通过行政法官首长来实行。这个变化是非常根本的一个变化，就是为行政法官提供一种环境，使他们能够在主持争议性案件时保持独立性。

在很多情况之下，行政机关必须努力去找到途径以确保其所雇用的听证官员履行职责之时，既能使案件处理达到一定的量，又能对案件作出公正的裁决。然而，很明显的是，行政机关的这种努力似乎对裁决独立性和决定的自由有干预之嫌疑。正是由于此原因，行政机关对行政法官的管理，不论其意图多么无私，仍然是令人怀疑而且容易受到人们的质疑。在行政法官集中使用制度之下，监管不涉及行政机关的管理者，而把监管的责任赋予了首席行政法官。

行政法官集中使用制度的出发点是好的，但是结果可能是相反的，因为：1．集中使用制度更进一步的使听证官员们与外界隔离，他们更加不能受到公众的监督。2．首席行政法官本身可能对行政法官的独立性构成实质性的威胁，尽管绝大部分首席行政法官能够胜任并公正地履行职责，但其中的一些却是相当专横，并且运用自己的权力来控制其同事［8］。并且，类似威胁到行政法官独立性和决定自由度的情况会很少为外界公众所知道，因此行政法官集中使用制度在这种情况之下对行政法官的独立性所造成的威胁程度并不亚于不使用行政法官集中使用制度下的情况。

在集中使用制度的环境之下，绝大部分行政法官都是通才型裁判官，他们更象是联邦法院的审判法官而不是行政机关的雇员。行政法官集中使用制度下的听证官员同样也对绝大多数行政机关管理者反感，因为集中使用制度会侵蚀行政法官的专业知识，并迫使他们去听证他们并不熟悉的案件。与此同时，在这个制度之下，行政机关担心中央听证机关中的行政法官会缺乏专家知识，采取与行政机关对立的立场，以及支付过多的花费。行政机关经常决定采用内部的裁决者（非行政法法官）的使用方式，因为至少他们对内部裁决者有更多的了解，这样做也至少可以维持对听证操作直接的财政控制权。“甚至那些采纳集中使用制度的州也纷纷选择对某些行政裁决不采用行政法官集中使用制度，这样做的目的就是为了使行政机关行政裁决的大量案件得以解决或者解决那些从政治角度来说不怎么敏感的案件。”［9］

根据俄勒冈州关于行政法官集中使用制度的一项调查报告，该调查报告的目的是调查中央听证机关在达到操作的高效方面所面临的障碍。

该报告指出：各个行政机关维护、修理和更新设备的责任存在不同，不同的计算机操作系统，硬件，软件，电话，文字处理程序，以及电子邮件系统。在中央听证机关中缺乏技术上的相容性就造成了“在沟通和信息分享方面降低了效率”。［10］

如果使更多的行政机关处于行政法官集中使用制度的管辖之下，那么为了提高行政法法官专业水平和改善操作有效性和高效率的努力将会受到威胁。此外，增加行政法官集中使用制度规模也将产生财政连锁反应。因为税收的节约或者成本的节省是一种幻觉。“有经验的或者是专家型的行政法官与中央听证机关中的通才型行政法官相比较，后者被要求去听证每一个不期而遇的不同主题的案件，不得不花时间、精力和物力去了解该主题，而前者却因为熟悉和专业，所以能够以更快捷和更高效率的方式去解决问题，因而实际成本更低廉”。［11］

把所有行政法官联合统一在一个中央听证机关是否就能够在行政法官中获得真正的或普通法院法官所具有的独立性呢？行政法官集中使用制度的提议受到行政法官们的热烈支持。他们经常认为，行政法官服务于各个不同的行政机关的传统制度剥夺了行政法官应有的独立性。然而，行政法官履行政府中的某类角色，这种组织机构不会改变行政机关对行政法官的决定作出审查这一核心事实。即使是行政法官本身都认可这一事实的存在，有学者对此有明白的表达：“不论行政法官直接为行政机关所雇佣或者置身于更为独立的中央听证机关，他们都是代表该行政机关或多个行政机关实施行为”，因此，“他们被期待以达到行政机关的目标”。［12］

行政法官集中使用制度就是一种尝试，试图把行政法官转换成为普通法院法官的等价物，但是，他们从行政部门中分离出来的趋势并不是法律所期待的一种发展。如果行政法官是隶属于行政部门，则行政法官的作用就是为了推进行政机关的政策执行，自然就不能作出判决以推翻现有政策，因此他们的独立性只限于扩大对他们推进行政机关政策这一角色的保护；从另一方面来说，假如行政法官不隶属于行政部门，也就意味着行政法官的角色并不是为了推进行政机关之政策，那么他们所扮演的角色就只有司法的功能了。

行政法官必须根据行政部门的政策或特定行政机关的规章来作出不偏不倚的裁决。假如，行政法官不隶属于行政部门，那么，国会完全有可能在自己的权力范围内建立行政法院［13］（Administrative Courts／Executive Courts）。原司法系统完全可以扩充并包含可能产生的行政法院。这样一个司法系统的目的只是为了司法的公正，和行政部门没有任何隶属关系。假如这样，行政法官的生存也就失去了必要性，行政法官的独立运动可能会直接带来其自身的消亡。

让行政法官这样一个群体根据行政部门的政策而不是根据普通法来进行裁决本身就是一个很好的机制，这一制度就是为了推进政府行政管理的目标实现，而这正是制度伊始设立行政法官的初衷。通过行政法官可以对行政争议作出不偏不倚的裁定，行政法官成为了行政过程中独一无二的无价构成，而普通法院法官则在司法系统中来制止行政法官可能滥用行政权力的行为。二者各司其职。割裂行政法官这一角色，可能会破坏其存在的特色，至多把极为有用的行政法官角色翻版为臃肿的普通法院。然而，事实上，行政法官在行政部门所扮演的角色太重要了，他们不可能放弃现有的角色。他们缺乏司法性质的独立也许正是他们履行行政法官职务的独特资本。尽管推进行政机关政策的角色可能没有普通法院法官的角色那样富有魅力，但这正是使得行政法官成为实现公正必不可少而存在的真正原因。

事实上，建立一个可以进行内部交换职位的行政法官集团并且从制度上独立于各个行政机关，这一个设想早在联邦程序法制定之前就有人提出来过，但被司法部长委员会所抵制，并且在1945年颁布联邦行政程序法的时候并没有考虑该设想。想要建立一个独立的行政法官集团的倡导者们时不时就会旧事重提，期待设想变为现实。现如今，就行政裁决来说，这样一个构想已经不如先前那样诱人了。该构想的提出是基于一个假设，认为行政法官的工作都是相似的，并且能够跨越不同的行政机关进行互换。然而，今天的情况却是绝大多数行政裁决都是福利裁决并且发生在社会保障署。结果就是，现在想要建立一只独立的行政法官集团就意味着要把绝大多数行政法法官从社会保障署中脱离出来。这种做法看起来是完全错误的。

最后，那些投身于经济监管受雇于诸如联邦能源管制委员会和联邦贸易委员会的行政法法官的工作性质完全不同于受雇于社会保障署的行政法法官的工作性质。因为社会保障署雇用的行政法法官占据了联邦行政法法官总人数的绝大多数，所以一旦建立了独立的行政法官集团，至少在联邦层面上该集团将以社会保障署的行政法官为主，这与建立行政法官集团构想的初衷是相违背的。

四、结语

美国国会在颁布联邦行政程序法之日在制度设计上就没有设想把行政法官从行政机关脱离出来。直至今日，没有哪一部法律规定或哪一个法院裁决默许行政法官可以脱离行政部门。在美国三权分离，权力制衡的制度下，行政法官是各级政府的行政雇员，必须服务于行政机关。作者认为，从某种程度上来说，当前的行政法官集中使用制度是二十世纪初狂热的行政法官独立运动的复辟。就目前行政法官集中使用制度暴露出来的问题而言，该制度虽然在相当一部分州和地方被采纳，但随着实践的不断进行，暴露出来的问题也不少。为数众多的行政机关的管辖职能存在天然差别，仅就这一点来说，集中使用制度的存在只会破坏行政法官赖以存在的基础，那就是专业性。可以断言，行政法官集中使用制度只是一种美好愿望的试点，有可能在小范围内继续存在，比如说在某些州的某两三个管辖功能接近的行政机关中实现资源共享的集中使用，但该制度不可能在全美被普遍接受。

［1］Christopher B．McNeil，The Administrative Hearing Officer and the National Appeals Division of the United States Department of Agriculture：A Brief History，A Contemporary Perspective，and Some Thoughts for the Future，19J．Nat'l Ass'n Admin．L．Judges 87，1999．

［2］Martin H． Redish ＆ Laurence C． Marshall，Adjudicatory Independence and the Values of Procedural Due Process，95Yale L．J．455，456－57（1986）．

［3］John D．O'Reilly，Jr．，The Federal Administrative Court Proposal：An Examination of General Principles，6 FORDHAM L．REv．365（1937）．

［4］California Administrative Practice Act，1945Cal．Stat．ch．867．

［5］Administrative Procedure in Government Agencies，S．Doc．No．77－8，at 47（1941）．

［6］全美行政法官协会．中央集中使用制度［EB／OL］．http：／／www． naalj． org／publications／orgnization／04 ＿centralpanel．html／

［7］加利福尼亚州法律修订委员会报告，http：／／www．clrc．ca．gov／pub／1990／M90－036s1．pdf p1．

［8］（美）弗兰克·斯沃博达．劳动部驱逐行政法法官：那鸿．李特被控滥用权力［N］．华盛顿邮报，1994－02－12．．

［9］Jeff Bush and Kristal Wiitala Knutson，The Building and Maintenance of“Ethics Walls”in Administrative Adjudicatory Proceedings，24J．Nat'l Ass'n Admin．L．Judges 4－5，2004．

［10］Thomas E．Ewing，Oregon's Office of Administrative Hearings：A Postscript，24J．Nat'l Ass'n Admin．L．Judges 23，2004．

［11］加利福尼亚州法律修订委员会报告［EB／OL］．http：／／www．clrc．ca．gov／pub／1990／M90－036s1．pdf．P3．

［12］James E．Moliterno，The Administrative Judiciary's Independence Myth，27J．Nat'l Ass'n Admin．L．Judiciary 90，2007．

［13］Jay S．Bybee，Agency Expertise，ALJ Independence，and Administrative Courts：The Recent Changes in Louisiana's Administrative Procedure Act，59La．L．Rev．431，437（1999）．

Central Panel System of the Administrative Judges in USA

GUAN Ji-hui
（Law School of Wuhan University，Wuhan 430072，China）

The successful operation of the system of administrative judges in the United States of America has been increasingly used as reference in the development of the quasijudicial system in countries all over the world．One novel situation emerges．Central panels of the administrative judges are established in the some states and in certain local places．Nowadays，more than half of the total states adopt central panel system．The central panel system is quite different form the traditional organization of administrative judges．People have pros and cons for the operation of the new system．The majority believe that central panel is definitely the future fashion，while the author of the article argues that central panel system rocks the foundation for the existence of administrative judges and therefore it could only survive within a limited range and under certain conditions．

administrative judge；central panel system；central hearing agency

D922．1

A

1008-2603（2012）02-0050-06

2012-01-24

官继慧，男，武汉大学法学院讲师，武汉大学法学院博士研究生。

李潇雨）