张莉敏

(福建师范大学法学院，福建福州350007)

城市流浪乞讨人员医疗救助法律问题的探讨

张莉敏

(福建师范大学法学院，福建福州350007)

城市流浪乞讨人员作为弱势群体中的弱势群体，医疗状况令人堪忧。目前，我国法律针对流浪乞讨人员的医疗救助保障制度不健全，严重损害了乞讨人员的健康权和生存权。从法律角度出发，结合现状和实施的必要性，提出建立城市流浪乞讨人员医疗救助法律制度的对策，逐步健全我国城市流浪乞讨人员医疗救助法律制度。

法理基础;法律制度;城市流浪乞讨人员;医疗救助

近几年来，为了做好城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理工作，构建社会主义和谐社会，2003年国务院第12次常务会议通过并实施了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。随后，公安部、财政部等部门也相继颁布了一系列实施细则，取得了不错的成效。但是由于医疗救助法律保障制度的缺失，还是不能很好地保障城市流浪乞讨人员的健康权和生存权。立足当今社会发展，探索建立健全针对城市流浪乞讨人员的医疗救助法律制度，为流浪乞讨病人提供又好又快的救济法律制度，是我们当前面临的重要课题。

一、城市流浪乞讨人员医疗救助的法理基础

生存权，是人类的基本人权。在一定社会关系中和历史条件下，生存权是人们应当享有的维持正常生活所必须的基本条件的权利。生存权有广义和狭义之分。从广义上讲，生存权是指生命安全得到保障和基本生活需要得到满足的权利。狭义的生存权，指社会弱者的请求权。狭义生存权的定义较为具体，明确了特定权利主体，义务对象也具体化了，义务对象履行义务的手段也是特定的，这与广义定义有显著区别。生存权分为低级和高级两个层面，低级生存权仅包括尽可能高的生活质量，高级生存权通常包括人权的各个方面，如平等权、受教育权等［1］(P118)。

社会救助权是生存权的重要内容之一，其中包括对城市流浪乞讨人员的医疗救助权。在我国，由于缺乏这方面的规范制度，常出现城市流浪乞讨人员的生存权得不到具体保障的状况。如江苏省高淳县的流浪乞讨人员车祸事件，由于无法确认死者的具体身份，又无人认领尸体，事故后续处理工作无法进行。后高淳县民政局以社会救助部门及流浪汉监护人的身份，将肇事司机和相关保险公司告上法庭。然而经过基层法院和中级人民法院的判决，皆驳回了民政局的维权诉讼。作为流浪乞讨人员，在他们的身体遭受侵害造成伤害、死亡的，如果在无亲属的情况下而无人站出来为其维护权利，那肇事者岂不是不用承担民事赔偿责任?流浪乞讨人员的生命健康权理应受到尊重，肇事方应当承担相应的法律责任。

二、目前我国对城市流浪乞讨人员医疗救助的相关的规定

(一)国务院的条例

国务院颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》涉及到医疗救助的条款甚少，只有在第七条稍加规定。该法第七条规定，救助站应当根据受助人员的需要提供下列救助:提供符合食品卫生要求的食物;提供符合基本条件的住处;对在站内突发急病的，及时送医院救治;帮助与其亲属或者所在单位联系;对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。仅在第三款中规定，对在救助站内突发急病的，及时送医院救治。其余对救济内容、救济方式均未作规定。由此看出规定的内容太过狭窄，救助对象没有真正得到保障。

(二)地方政府的规章制度

根据中央精神，一些地方政府对城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度均作了系列规定。以下是广东和福建关于城市生活无着的流浪乞讨人员的有关规章。

1．广东省人民政府的有关规章

广东省在2004年印发的《广东省城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理规定》第七条中就对医疗救助问题做了较为具体的规定:“卫生部门负责流浪乞讨人员中危重病人、精神病人和传染病人的救治，同级民政部门或救助站要予以协助。各县级以上卫生行政管理部门要指定医院，对流浪乞讨人员中的危重病人、精神病人和传染病人进行治疗，待病情基本稳定后确实需要且符合救助条件的，由医疗单位再告知或护送其到救助站求助。”在第九条中又进一步规定:“救助站可根据需要设立若干内部机构，有条件的要设立医务部门。不具备条件设立医务室的救助站应与就近的医疗机构联系，由其派出医务人员到站协助医治和解决受助人员的一般性疾病和健康状况等方面的问题。”该规定中，对流浪乞讨人员的医疗救助办法做了具体详细的规定。许多地区因为经济问题和责任问题，对流浪乞讨人员的具体救治工作落实不到位，该规定明确了医疗救济方面的救治费的问题有值得借鉴之处。

2．福建省人民政府的有关规章

福建省在2004年颁布的关于贯彻《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的实施意见的第五条中，对不同情况的需要医疗救助的城市乞讨人员，作了非常详细的规定:“对突发疾病的受助人员，救助管理站要及时送定点医疗机构救治;对患传染病或为疑似病人的，要及时送收治传染病的定点医院诊治，并按规定报告疫情，采取必要的消毒隔离措施。”“各定点医院不得拒收、推诿救助病人。为受助人员提供急救的定点医院，由当地卫生、财政、民政部门共同商定，所发生的医疗费用由当地财政负担，具体管理办法由各地自行规定。受助人员在受助期间死亡的，救助管理站要填写《死亡人员登记表》，并拍照建档。对其中身份不明的，应向社会公告，公告期7天;医疗、丧葬等费用由其亲属或所在单位负担，身份不明的由流入地财政负担”。该意见针对不同的情况做了不同的具体规定，把对流浪乞讨人员的医疗救助工作落实到具体的部门，且将各种不同的情况，分别列入实施意见中，该做法在实施中确实有可借鉴的地方。

三、城市流浪乞讨人员医疗救助法律制度存在的问题

虽然目前我国从中央到地方均对城市流浪乞讨人员的医疗救助问题有相应的法规、规章作保障，但各部门相互推诿、不愿意承担责任等问题大量存在，所以仍然需要进一步设立专门法律予以保障。流浪乞讨人员是弱势群体中更为弱势的一部分，基本上处于赤贫状态或称为绝对贫困的状态。他们出现大小疾病难以享受医疗保护。我国的医疗保障体系不健全，迄今为止，尚未出台针对流浪乞讨人员的专项医疗救助方面的政策与法律法规，导致国家层级的流浪乞讨人员医疗救助制度缺失。虽然很多地方根据实际需要制定了相应的救助办法，但多是一些临时应急性的救助举措，缺乏统筹规划。基于这种状况，建立健全我国的流浪乞讨人员医疗救助法律保障制度就显得必要而紧迫。

一是我国的医疗救助立法成熟度不高。医疗救助法规的缺位，造成许多不良后果，当遇到城市流浪乞讨人员时，某些医疗救助部门不负责任。如急救中心的医疗救助费用负担很大，每年都有大量不到手的救助金额，以至于医院长期损失，所以无奈之下将流浪人员抛弃街头。

二是法规、规章中规定的有关医疗救助的法律制度不健全。如对生命健康权的具体保障内容、保障主体均缺乏具体的推定。如对资金负担问题没有明确的规定，没有结合自身的实际提出新思路，没有制定适合自己的医疗救助法律法规。许多规章仅仅是作了粗糙的规定，遇到需要救助的对象送至附近医院进行救治时，却未明确救治费用的问题。

三是法规、规章规定的制度太过抽象，具体操作性弱，或者规定的各部门之间职责不够明确，导致流浪人员的具体权利最终无法得到切实的保障。许多省份的规章中用到了许多诸如“建立健全救助管理工作机构，切实加强救助管理队伍建设”等，但在具体规章中，却没有具体规定如何健全，如何加强，具体部门的具体任务以及由谁来落实。

四、完善城市流浪乞讨人员医疗救助法律制度的思路与对策

(一)从我国国情出发，明确保障理念

我国宪法明确规定，生存权、生命健康权是人的基本权利，国际人权公约中也作了相关规定。城市流浪乞讨人员当然享有基本人权，享有生存权和生命健康权。根据我国目前的具体情况，尽管为了适应市场经济的发展，我国社会保障改革提出了一系列目标，但是在很大程度上并没有达到预期目的。在现行的保障制度体系中，政府仍然承担相关政策的监管、执行、运作等多重职能［2］(P26)。为了建立健全我国的法律保障体系，建设和谐社会，我们必须积极构建适合中国国情的城市生活无着的流浪乞讨人员的医疗保障法律制度。

(二)完善医疗救助的法律制度

首先，要确立与医疗救助理念相一致的立法原则。这是制定医疗救助法律制度的前提。鉴于我国立法成熟度不高，要积极借鉴国外一些成功的做法，如英国1948年的《国民健康服务法》规定，公立医院由国家财政提供经费;开业医生为自我雇佣者，英国医疗保险体系主要依靠这些在全国城乡开业的全科医生提供医疗服务。开业医生向公众提供医疗服务后，可以向政府申请根据就诊人数和医疗工作量发放的津贴，法律对此作出了具体规定。

其次，允许并鼓励各地结合自身实际研究社会转型时期医疗救助面临的新情况，积极探索符合自身实际特点的新对策，制定相应的医疗救助办法，切实保障这些地区城市生活无着的乞讨人员的医疗卫生保健需求。我国应当根据各地医疗救济的实际，在广泛调研的基础上，充分吸收已经制定的相关医疗救助政策中的合理内核，努力建构更加科学规范的医疗救助法律体系。

再次，建立一个稳定的资金保障体系。相当数量的弱势群体因得不到大笔的医疗救助费用，特别是流浪乞讨人员一旦生病，缺乏相应的救济和及时的治疗，有时难逃一死。因此，有待相应的法律保障，使医疗救助有法可依。如法律可以直接规定把社区卫生机构和医院纳入救助体系，使医院成为医疗救助中的一方，主动考虑控制救助对象的医疗费用。

最后，将我国现存的制度具体化，明确各个部门、各个机关的职责和任务，避免其互相推脱。对于当前制度中存在的不合理现象，我们必须发现错误，及时纠正，可以建立人民监督体系，通过民意调查等了解社会中存在的相关问题，从而制定更为准确、具体的法律制度。

五、结语

现阶段，我们无法从根本上保障城市流浪乞讨人员的医疗救助，有很大一方面的原因是因为我国关于保障城市流浪乞讨人员医疗救助法律制度仍未得到完善，尤其是制度中的相关内容不够具体，较为抽象，在具体实践中难以操作，实施效果不明显。所以我们有必要尽快制定相关法律，以专门法规的形式对此做出明确规定。

［1］李步云．人权法学［M］．北京:高等教育出版社，2005．

［2］董保华．社会保障的法学观［M］．北京:北京大学出版社，2005．

［3］鲍作臣．建立城市贫困人口医疗救助机制［J］．重庆工学院学报，2008，(10)．

Analysis of Urban Vagrants Medical Assistance Legal Issues

ZHANG Li-min
(School of law，Fujian Normal University，Fuzhou 350007，China)

City beggars as vulnerable groups in vulnerable groups，Medical condition is concerned，At present，our country law aimed at vagrants and beggars by the medical treatment safeguard system is not perfect，From the legal Angle，combined with the present situation and the necessity，puts forward to building city beggars medical treatment of the legal system，gradually perfect the countermeasures and beggars city medical treatment the legal system．

Legal basis;Legal system;Existing problems;Countermeasures

DF391．3

A

1008—4444(2012)01—0136—03

2011－10－25

张莉敏(1986—)，女，福建泉州人，福建师范大学法学院2010级研究生。

(责任编辑:宋孝忠)