王红梅

(华北水利水电学院信息工程学院，河南郑州450011)

河南省饮用水源法律制度保护的完善

王红梅

(华北水利水电学院信息工程学院，河南郑州450011)

河南省地处中原腹地，横跨四大流域，对饮用水源的法律制度保护是一项系统工程。在指导思想上要坚持饮用水源科学发展观、优先保护、公益性和城乡一体化;在基本原则上要坚持标本兼治、群防群治、政策倾斜和饮用水源保护无小事诸原则。在此基础上，完善饮用水源保护地方性法规和政府规章、健全饮用水源保护区制度、推行饮用水源全天候监控检测制度、建立饮用水源污染事故预案和应急制度，进而实现重构饮用水源法律制度保护体系的基本设想。

饮用水源;法律;制度;保护

近年来，河南省饮用水源污染态势持续加剧。据河南省2009年水资源公报显示:当年全省污水排放总量为47．182亿立方米，全省主要河流中，遭受严重污染，水质劣于Ⅴ类，失去供水功能的河长高达44．4%;20座大型水库中，60%以上水质在Ⅲ类以下;通过机井的地下水检测，不符合饮用水标准的高达54．9%;在19个主要饮用水源保护区中，全年水质检测合格次数比例在80%以下者竟有12个。因此，在正视全省饮用水源污染现状的基础上，重构科学的保护理念和健全的法律制度成为当务之急。

一、河南饮用水源保护法律制度的指导思想

(一)饮用水源保护的科学发展观

饮用水源的科学发展观实质上是指饮用水源的健康、协调、可持续性存在，包括充裕水量的保有、洁净水质的保证，以及水源保护区维持、发展与保护。饮用水源是人类健康的生命线，其能否得到可持续发展，直接影响河南省的长远发展。因此我们在对饮用水源保护进行法律调控时，头脑中一定要紧绷饮用水源科学发展观这根弦。河南省在今后饮用水源保护的法制设计与实践中，要把科学发展的理念放在首位，突破时间和空间的局限，从长远角度和战略高度，做好城乡饮用水源法律制度保护的总体规划和统筹设计，为饮用水源的可持续发展提供保障。

(二)饮用水源保护的优先原则

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出，水是生命之源、生产之要、生态之基，是经济社会发展不可替代的基础支撑，把水利作为国家基础设施建设的优先领域。饮用水源直接影响甚至决定人的生活质量和身体健康，更应当将其放在绝对优先的顺序加以保护。如德国法律规定“任何公共或私家自来水龙头放出的水都可直接饮用”［1］(P342)，河南省饮用水水质标准遵循的是国家卫生标准，与欧美标准和世界卫生组织的标准相比低了很多，即便这一标准在实践中也往往很难达标，已经对人民尤其是贫困地区农民的身体造成了危害。对饮用水源保护的绝对优先，应当从水质和水量两个方面综合体现，不可顾此失彼，也不可偏颇一方。在水量方面，必须首先在保障城乡饮用水充裕的情况下，方可兼顾灌溉和工业用水;在水质要求上，要接近或达到世界卫生组织的标准。这就要求把饮用水源保护作为绝对优先的工作，在它与区域规划、项目选址等工作冲突时，应当无条件地优先考虑，优先执行。

(三)饮用水源的公益性

国家《关于加快水利改革发展的决定》明确指出，水利具有很强的公益性，水利建设关系到经济安全、生态安全、国家安全。饮用水源较之于水利工作，无疑是公益中的公益。因此，对饮用水源的保护，必须从其公益性这一特点出发，才能从根本上扭转目前的不利局面，使全省的饮用水源得到更加有效的保护。河南省作为横跨四大流域的中原省份，历来重视水利工作，对饮用水源的保护在领导重视、政策措施、实际效果等多个方面，都处于国内中上游，对饮用水源公益性的认识、重视和推行也相对较早，总体而言具有良好的基础。

(四)饮用水源保护城乡一体化

由于工业化、城镇化进程的加快，目前河南省农村饮水安全形势严峻。特别是在贫困地区、偏远地区和部分山区，农民饮水基本靠井。可以肯定的是，目前地表水受到严重污染并且直接被饮用的现象在河南农村并不少见。造成这一现象的主要原因是政府资金投入严重不足、农村自来水系统建设严重滞后，实质上是没有把农村饮水工程同城镇一视同仁，在政策上城乡有别。比如城镇内一律集中供水，不得自行打井，不得私自抽取地下水;农村自行分散取水，家家有井，时时刻刻抽取地下水，而无禁止性规定。又比如，城镇由政府出资建设自来水系统，管网入户，按量收费;农村自来水管网建设没有资金来源，即使建成后收费使用，农民一则用不起，二则不习惯，三则管网维护难度巨大。目前，国家已经把水利工作摆在前所未有的战略高度，社会主义新农村建设如火如荼，正是加强农村饮用水源保护，加大农村治水力度的黄金时期。可以说，使城乡饮用水源一体化，弥补对广大农村水源保护的历史性欠账，恰逢其时。

二、河南饮用水源法律制度保护的基本原则

(一)标本兼治原则

传统的环境保护原则是事中控制、末端治理方式，饮用水源保护也不例外。国内外的实践一再证明，这种传统模式虽然能够使局部地区在特定时期内的经济快速发展，但是付出的环境代价惨重，后期治理成本巨大，而且在很多方面难以全部恢复甚至部分恢复。标本兼治原则就是要求在治标的同时还要治本，在污染的源头上下功夫，力争把源头堵在萌芽状态，才能解决根本问题。比如:大力推行循环经济，重点鼓励和扶持清洁生产;大力推进传统农业向现代农业、生态农业转变;充分尊重自然规律，维护河流健康生命;严禁饮用水源保护区内有污染水质的生产、生活及经济开发活动;严禁向保护区及周边地区排放废水、废气、废物;等等。当然，标本兼治原则的推行，在短时期内可能影响经济发展速度，牺牲部分当前利益。但是对可持续发展而言，却是利在千秋。

(二)群防群治原则

饮用水源多系大江大河、大型水库等，一般地处偏远，而且面积较大。因此，对饮用水源管理和监控的难度之大是可想而知的，客观上根本不可能对所有饮用水源地进行全天候的封闭式管理。我们在多项工作中经常使用并且受益匪浅的群防群治原则，仍不失为较好的解决途径。只要组织好、引导好，辅之以适当的经济鼓励，把群众的积极性调动起来后，其力量是无穷的，它的防范面积之大将超乎想象。群防群治原则可以较好地弥补饮用水源法律制度保护的种种不足，不失为一个科学的、明智的选择。

(三)饮用水源地政策倾斜原则

由于饮用水源地的特殊性，必然限制当地的开发、建设，进而影响其经济发展的速度和总量。因此，对饮用水源地实行政策倾斜和照顾，是一种合理的选择。倾斜政策应有且不限于以下几个方面:一是税收政策倾斜。在国税上积极争取国家减少税种、降低税率、减免税收总量;在地税上则可以本省做主，根据各个饮用水源保护区的不同情况，分别采取不同的税收优惠政策，尽最大可能给予减免。二是经济补贴补偿。可采取政府转移支付等多种方式，每年列出专项经费，用于对饮用水源地的专项补贴。经费来源可从保护区周边的环境收费中调控，也可从自来水经营利润中扣除，以及政府自行筹措等。三是教育倾斜原则。比如对饮用水源地生源，在减免义务教育费用的基础上，部分减免高中和职高阶段收费，以及从省内其他地方转移支付教育及付加税收费用等。四是项目倾斜扶持。在发展高科技和高清洁等项目时，优先考虑，重点扶持，以补偿当地经济发展。

(四)饮用水源保护无小事原则

饮用水源保护无小事原则，就是指有关涉及饮用水源保护的所有工作中，都是头等大事，都应当从维护生命健康的战略高度去超前规划、缜密思考、慎重决策、妥善解决问题。要尽最大的努力确保饮用水源的水量和水质安全，即便投入的人力物力和财力再大，牺牲的经济利益再多，都不为过，因为饮用水源是我们的生命保障线。对直接影响生命健康的饮用水源保护，绝无小事而言。包括对饮用水源保护区的规划、保护区卫生防护带的设立、保护区周边及上游污染源的清理和控制、保护区内及周边的监控和管理、饮用水源水质的全天候监测和公告，等等，事事有落实，件件无小事。

三、河南饮用水源法律制度保护重构的基本内容

(一)完善饮用水源保护地方性法规和政府规章

要根据河南省的需要，完善现行有效的饮用水源保护地方性法规和政府规章。完善的重点在于从保障饮水安全出发，实行全省统筹调控，注意积极协调好与长江、黄河、淮河、海河四大流域主管部门的关系，排除由于部门利益冲突而造成的不合理因素。完善河南地方性法规和省政府规章，突出河南省饮用水源特点，在全省一盘棋的提前下，鼓励各地市因地制宜地保护各自的饮用水源，以使各地的饮用水源得到合理、有效保护和利用。在完善河南省的饮用水源保护立法过程中，要以科学发展观为指导，在遵循饮用水源保护立法的基本原则基础上，健全饮用水源保护法律体系，并且认真贯彻执行。

(二)健全饮用水源保护区制度

饮用水源保护区制度是保护饮用水源的水量和水质的关键一环，必须予以健全。一是细化饮用水源保护区的类别，分清楚地表饮用水源保护区和地下饮用水源保护区。根据保护标准的不同，分别划分为不同等级的保护区，如取水区、水源区、外围防护区、周边限制区等。二是加强保护措施。在不同等级的保护区内，经论证后罗列出不同的要求和限制，尤其是对一些禁止行为，应当明文公布，以便于管理者的执行及管理相对人的遵守。三是设立饮用水源保护区管理机构。明确其职责，最好规定其相对于其他部门的管辖优先权，以保证在管辖冲突时优先履行保护职能，优先行使管理权。

(三)建立饮用水源污染事故预案和应急制度

饮用水源浸染事故预案和应急制度的建立，主要是针对突发水污染事故和自然灾害的制度设计，一般包含事先预警、事中应急和事后善后三部分。一是建立预警制度，确保把人为污染事故发现在萌芽阶段，控制在初发时期，为其后的应对工作抢得先机。二是健全应急机制，制订突发污染事故和自然灾害工作预案，成立相关组织，随时作好应急处置工作，确保快速反应，及时应对，减少污染范围，减轻污染程度。三是做好善后工作，要严查事故责任，从严追究单位责任、领导责任和具体责任人;要通过一定途径，在一定范围内公开通报故事原因、责任单位、责任领导和具体责任人;要主动配合各级各类媒体，充分发挥舆论监督作用。

(四)推行饮用水源全天候监控检测制度

针对中国环境保护“末端治理”的弊端和中国环境污染恶化的现状，吕忠梅主张对中国环境实行“全过程控制”，并指出这是中国环境污染现状与未来发展目标的要求，是中国资源特点的需要，进而提出了全过程控制的机制设计［2］(P261－273)。因为水是流动的资源，它受地域、气候和上游的影响而随时发生变化，必须对其进行24小时监控和检测，才能确保掌握水质变化情况。实践工作中，我们对饮用水源的监控和检测工作远远不足，往往连每日检测都做不到。当然，客观上管理成本巨大是主要困难，但是思想上的不重视、懈怠甚至漠视，则是根本原因。对饮用水源进行全天候的监控检测是一项系统工程，包括建立定点与不定点检测站、进行定期与不定期检测报告、建立检测日志、保证信息畅通等等，执行起来并非高不可攀，关键是政府部门要给予足够重视和支持。

［1］王曦．美国环境法概论［M］．武汉:武汉大学出版社，1992．

［2］吕忠梅．环境法新视野［M］．北京:中国政法大学出版社，2000．

Study on Perfection of the Legal System for the Protection of Drinking Water Source in Henan

WANG Hong-mei
(Department of Information Engineering，North China Institute of Water Conservancy and Hydroelectric Power，Zhengzhou 450011，China)

Situated in the hinterland of the Central Plains，crossing the four major drainage areas，Henan Province has a special geographical location which calls for systematic protection for drinking water sources．We shall adhere to the guiding ideologies of scientific development，graded priority，public welfare and integration of urban and rural areas．Meanwhile，we shall rely on the basic principles including resolving the causing problems as well as the symptoms，highlighting both prevention and treatment，giving policy preferences and attaching great importance to water source protection;based on which local laws and government regulations improving drinking water source protection shall be implemented，protection zones，fulltime monitoring systems shall be established，pollution prevention and emergency plans shall be figured out，thus to realize the basic idea on reconstructing the legal system for protecting drinking water sources．

Drinking water source;Law;System;Protection

G112

A

1008—4444(2012)01—0027—03

2011－10－25

河南省政府决策招标课题《河南饮用水源保护的法律问题研究》(2011B408)

王红梅(1974—)，女，河南武陟人，华北水利水电学院信息工程学院讲师，硕士。

(责任编辑:刘明)