实现农民金融发展权面临的障碍与制度完善

2012-08-15杭丹维

重庆科技学院学报（社会科学版） 2012年11期

李娟，杭丹维

实现农民金融发展权面临的障碍与制度完善

李娟，杭丹维

现代农业的发展离不开金融服务的有效支持。农民的金融发展权是具有人权属性的权利。我国农村金融市场存在严重的供给不足问题，农民金融发展权的实现面临各种障碍，而根源在于城乡二元经济结构，同时缺乏良好的制度保障和金融规范运行的环境。完善有关法律制度，形成健全的权力保障体系，从根本上改善农村金融发展环境，才能实现农民的金融发展权。

发展权；农民金融发展权；新农村建设；金融机构；金融服务；制度建设

在我国，农业是国民经济的一个特殊部门，同时它又属于经济效益较为低下的弱质产业。在农业产业化发展的今天，金融对农业的有效支持是现代农业发展的决定性因素之一。但是，由于农业自身的弱质性和高风险性，金融供给主体基于其理性“经济人”的逐利选择，又纷纷转变服务对象，导致农村金融供给萎缩，农村金融被严重边缘化。因此，在新农村建设过程中，增加农村金融供给，切实保障农民的金融发展权，显得尤为重要。

一、农民金融发展权的法理分析

发展权作为近年提出的第三代人权，是指个人、民族和国家积极、自由和有意义地参与政治、经济、社会和文化的发展，并公平享有发展所带来的利益的一项基本人权。简言之，发展权是关于发展机会均等和发展利益共享的权利［1］。金融发展权作为一项人权，是全体和个体所享有的在人与金融发展之间和谐发展中最终实现金融产品需求的权利，特别是对资金的需求发展［2］。它的基本内涵是立足金融主体的发展需求，寻求金融资源的优化配置，从而实现金融供求在宏观层面的和谐，是后现代对发展权和人权观的深化发展与具体运用。

农民金融发展权是金融发展权在主体上的特定化。在建设社会主义新农村的特定时代背景下，以农民的需求为主导因素，以金融为诱导，从金融资源优化配置的视角来考察金融发展与农民的发展之间的关系，对于实现公民平等人权具有重要的现实意义。于建嵘认为，金融发展权事关农民的生存问题，而生存权则是一项最基本的人权［3］。因此，有效保障农民金融发展权的实现，是维护和促进人权的必然要求。

（一）理论渊源

第一，公民权理论和资源平等主义理论。英国社会学家马歇尔全面论述了公民权，认为公民权由公民的民事权利、政治权利和社会权利组成，而社会权利主要体现在教育制度和社会福利方面，即所有拥有完全公民资格的公民都有享受社会服务和社会福利的权利［4］。农民应享有与社会共同发展、平等发展并共享社会资源的社会权利。从这个角度来说，获得金融发展的权利，是农民应该享有的一项基本权利，也是其获得更好的生存条件与拓展其事业的必要基础。

第二，弱势群体理论。弱势群体是指在经济、政治、社会、生理、心理等方面处于相对不利地位或状态的人群共同体［5］。社会弱势群体的存在很大程度上是社会权利分配不公和社会结构不合理等制度性障碍的产物，是社会转型期不可避免的结果。实践证明，弱势群体是社会中经济承受力和心理承受力较弱的群体，是社会结构的薄弱带［6］，从根本上影响着社会与经济的稳定和发展。在我国，农民是最大的弱势群体，对农民的金融发展权给予保护是政府义不容辞的义务。恩格斯指出，社会主义应当“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的情况”［7］。矫正社会权利分配不公和社会结构不合理，是对弱势群体保护的最基本的法律理念。

第三，普惠制金融理论。按照罗纳德·麦金农的金融发展理论，为消除贫困地区严重的金融抑制，必须采取以放松金融管制为主要内容的金融深化手段，使被排斥于金融服务之外的农民能享受平等的金融服务，实现金融服务的普遍可获得性和平等性，这就是普惠制金融理论［8］。在中国的农村金融体系中，由于缺乏有效的金融供给机制，众多的农民和中小企业的信贷需求得不到满足。因此在金融市场运作实践中，必须建立以多元化为特征的普惠性金融体系，保障社会每个经济主体金融权利的平等。

第四，利益与利益机制理论。马克思说过，未来的新社会是以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式，人类社会的发展，必将把人的利益、人的价值放在最高位置［9］。利益与利益机制问题关系到农村金融市场的具体法律制度的构建。纵向看，农村金融市场中主要形成了四大利益主体：国家、地方政府、商业银行和农村信用社。在市场博弈中，这四方的利益基本上实现了动态的均衡，各方利益都得到不同程度的满足，但是，本应该充当最大利益主体的农民的利益却始终难以实现。横向分析，在我国城乡二元经济结构下，金融市场分为农村金融市场和城市金融市场。相比城市金融市场密集的金融网点、完善的金融制度和多元化的金融产品，农村金融市场的发展显得极不完善。所以，利益主体的权利与利益的实现程度也存在着城乡地域的差异。

（二）权利特征

农民金融发展权从金融资源优化配置的视角来考察金融发展与农民发展之间的关系，突出强调金融发展与农民发展的适应与协调程度，其基本目标是促进金融资源在不同主体之间、不同地域之间实现合理配置，提高资金利用率；深层次的目标是从农民的需求出发，通过保障社会各类主体平等地享有社会经济发展成果的权利，来实现农民自身的发展和满足。农民金融发展权作为一种实体性权利，主要具有以下特征：

首先，主体的集合性。农民金融发展权不仅仅是指农民个人金融需求的满足，所有的由农民组成的农村地区，也享有有效利用社会资源，实现全面发展的需求和权利。

其次，客体的层次性。农民金融发展权客体的层次性即金融资源的层次性。笔者认为，农村金融资源主要分为三个层次：第一层次是基础性金融资源，包括最基本最常见的货币资金；第二层次是实体性金融资源，即各类提供金融服务的农村金融机构；第三层次是运行性金融资源，指衔接货币资本和金融机构的农村金融市场的运行制度和环境，它作为一个不可或缺的环节把二者紧密地结合起来，起着关键性的协调作用，对农村金融市场的整体运行效果起着决定性的作用。

再次，内容的综合性。农民金融发展权作为一项基本的发展权，它对农民的经济发展程度、社会地位、文化层次、心理自我实现等方面起着基础性的作用。弱势群体改变其弱势地位，实现金融发展权的过程，就是其在政治、经济、社会、文化、心理等各方面的发展需求得到实现的过程。

二、我国农民金融发展权实现现状

农村金融支持作为最为重要的资本要素配置，在建设社会主义新农村中的作用越来越明显。从国外农业发展经验来看，无论是发达国家还是发展中国家，都十分重视农村金融体制建设。在一些农村金融发展较好的国家，普遍建立了包括政策性金融、商业金融、合作金融以及农村保险在内的全方位、多层次的金融体制，形成了支持农村建设资金循环的长效机制，支持农村和农业发展，维护广大农民的利益。

我国1979年开始的农村金融改革，在农村基本上形成了以国有商业银行、政策性银行和农村信用合作社为主体的正规金融体系。与此同时，民间借贷也悄然萌发，形成了一套在法律约束之外的非正规金融体系，与正规金融体系并存［10］。我国农村金融服务的发展正逐渐步入正轨，市场化程度也有明显的提高。但是，目前我国农民的金融发展权主要还停留在应然阶段，实然性金融发展权尚难以保障。

（一）实现农民金融发展权面临的障碍

在广大农村，农民的金融服务需求难以实现的问题，目前还没有从根本上得到解决，金融供给与金融需求之间还存在着较大的缺口。农民金融发展权的实现还存在很大的障碍。

首先，正规金融有效供给不足。这主要是由于我国各类农村金融机构的支农力度不足导致的。传统农村金融机构支农力度呈弱化趋势发展。随着金融体制改革的深入，出于自身财务及可持续发展的考虑，各类传统的农村金融机构纷纷收缩县级以下机构，将投资视角和服务对象从农村转向城市，严重的商业化经营方式使其充当了农村资金的抽水机，农村的资金大量流入城市部门或收益较高的非农部门。同时，新型农村金融机构的发展尚不成熟。新型农村金融机构的诞生，对激活农村金融市场、完善金融体系具有重要的意义。但是，由于其还处于初级阶段，各种运行机制尚不成熟，法律保障也不完善，有效的运营还需要一个长期的摸索过程。新型农村金融机构的社会公信力也亟待加强。相对于整个农村地区的严重的资金供给不足的问题，新型农村金融机构的作用也只是“杯水车薪”，无法从根本上解决难题。

其次，非正规金融的法律约束性较低。对我国目前的金融市场来说，金融抑制极大的限制了经济中投资的形成，从而使非正规金融的产生成为一种必然现象。实践证明，非正规金融的存在对于活跃农村金融市场的融资也起到了较好的作用。但是，由于非正规金融机构发育层次低、组织松散、管理落后，在实践中缺乏促进其健康发展的法律法规的制约和有效的监管，因而存在着较高的风险，难以成为真正意义上的金融组织。国家的宏观政策也不能直接对其发生作用，它的发展受到了来自政府的较强的排斥和打压。

农村信贷供给总量是否能够满足需求，可以从两个方面进行综合考察：一是是否有足够多的金融机构对农村地区提供服务；二是现存的金融机构是否能够提供足够的金融供给，满足广大农民的有效金融需求［11］。目前，我国农村地区金融机构种类单一，覆盖率低，农村金融资源无法合理有效配置，农民无法享受普惠制金融服务，金融机构也难以实现商业可持续发展。这导致农村资金持续外流，加大农村金融机构的流动性压力，影响金融机构对“三农”的信贷投入。由此形成恶性循环，使农村金融供求脱节。直接表现就是“贷款难”和“难贷款”并存。具体表现为“两个错位”：

一是服务对象错位。出于自身财务可持续发展的需要，农村地区金融机构纷纷转变服务对象，致使资金大量流入城市部门或收益较高的非农部门，支农资金并没有真正用于扶持农村经济的发展。据统计，正规金融机构当中的农业发展银行和中国农业银行的信贷对象，主要是各类法人，直接对农户的贷款在全部涉农贷款中的比重不足20%；农村信用社的农业贷款也只占全部贷款的40%~50%。

二是区域布局错位。无论在金融机构的分布上，还是信贷资金的供给上，农村金融供给的地域差别都比较明显，如东部、中部、西部之间，经济发达地区和欠发达地区之间，都有明显的地域差异。

（二）农民金融发展权难以实现的根源

城乡二元经济结构是农村金融市场供给约束的经济根源。在城乡二元经济结构特征不断强化的当代，农村金融市场供给约束的存在可以从金融需求主体和金融供给主体两个方面来探讨。对农民来说，一方面由于其收入低导致农村金融机构吸存不足，从而使信贷资源稀缺；另一方面，由于农业和农民的天然弱质性，加上缺乏合格的抵押品，使农民在金融服务中处于劣势地位。他们的金融需求在金融机构的信贷优先顺序级别中被严重边缘化，大部分农户的融资需求得不到满足。对于金融机构来说，它们也会由于经济人的逐利特性，向利润更高、风险更小的非农部门发展。

农民金融发展权的实现，有赖于一个良好的金融运行环境，而良好的制度保障是规范金融运行环境的根本。从法律层面来讲，目前，没有具体的法律规范涉及对公民金融发展权的保护，且对农村金融机构的立法保护也显不足。这使得在缺乏传统的抵押担保机制的情况下，农村金融机构的信贷风险大大增加。同时，由于金融发展权是一项集体权利，没有明确具体的权利对象，这使得它在受到侵害时无法找到合适的可诉对象，因而缺乏合理有效的司法救济途径。不仅如此，纵观我国的农村金融市场，国家对农村金融机构的政策扶植力度还不够。由于缺乏必要的风险分担和补偿机制，也就无法解除金融机构的后顾之忧。金融机构自身在经营管理过程中也存在诸多问题，如产权不明、风险控制能力弱和创新能力明显不足等问题，这在很大程度上也限制了其市场竞争力。

三、保障农民金融发展权的制度完善

农民金融发展权的提出，为解决农村金融供给不足的问题提供了新的思路和方向。在建设社会主义新农村的背景下，重构高效的农村金融体系，提高农村资金利用率，切实促进农民金融发展权的实现，可以说农村经济发展的重要突破口。因此，金融发展权必须作为农民的一项重要权利来看待，政策制定者和监管者也必须从赋权的高度来认识农民的信贷和金融服务问题［12］。制度层面应当对农村金融市场的发展环境进行创新安排，构建立法机关、行政机关和金融机构三方面严密可行的责任层级和保障机制。

（一）法律制度的完善

1.立法方面

权利的保障首先应该得到法律的承认，只有先在法律上对权利予以确认，权利的保护才有据可循。因此，对农民金融发展权的保护，首先应当从确权开始。不仅要在法律上对金融发展权予以明确确认，还应该确认与其相关的子权利，从而形成完善的权力体系。具体做法可以分三步走：

首先，寻求促进金融发展权入宪。金融发展权是基本人权的一部分，它作为公民基本权利的重要内容已被世界各国所公认。宪法是公民权利的宣言书，要为农民金融发展权确立根本法上的依据，必须通过实现发展权入宪来解决。只要实现了发展权这一母体性权利的入宪，农民的金融发展权便顺理成章的有了根本法上的依据［13］。因此，立法机关应当积极作为，促进发展权入宪。从宪法层面确立金融发展权的最高法律地位，在国家根本大法的视野下充分保障金融发展权，从而保障农民的金融发展权。

其次，制定单行法。金融发展权是发展权在当代的具体和深化。对金融发展权的保护，不能只依靠宪法的总则性规定，还必须加强农民权益立法，有针对性的制定一部单行法，营造农民金融发展权的具体法制保障线。

最后，构建完善的法律体系。仅仅有宪法的规定，权利难以得到切实的保障。仅仅有一部单行法，保护体系仍然显得单薄。要寻求金融发展权应然和实然的吻合，必须以金融发展权为核心，形成严密的法律体系。我们可以在宪法的指导下，积极促进农民权益保障立法，完善相关金融制度，并结合相关的法律法规，如社会保障法等，构建发展权完善的法律体系，从而减少农民发展权中诸多权力的流失。

2.执法方面

法律的生命在于实施，执法是法律运行中的核心内容［14］。针对农民金融发展权问题，执法的消极影响力主要存在于两个方面：第一，执法人员在执法过程中容易受到执法对象的影响；第二，在执法过程中行政干预较为严重，存在普遍的执法行政主导现象，极容易出现政府超越职权或滥用职权的问题。因此，一方面要提高执法人员的法律素养，一方面要积极完善相关的法律监督机制，提高执法的形式效力和实质效力。金融机构在实际运营中也存在有法不依和不按照政策规定办事的现象。这就需要继续加大执法力度，进一步规范金融机构的运营程序，实行有效的监督管理。

3.司法方面

传统的法律纠纷主要是通过当事人的诉讼活动而得到司法救济，但是，由于金融发展权是一项集体性质的权利，有关具体案件常常存在可诉性不足的问题，虽然这并不是一种应然的状态，但它确实影响着案件的审理，成为金融发展权实现的障碍之一。因此，应该积极探索形成合理可行的责任保障机制，选择国家、社会和个人有机结合的农民权利保障模式。国家应该进一步强化司法审查制度，逐渐将某些抽象行政行为纳入司法审查的范围。社会应该鼓励公益诉讼的发展，以公益为目的，以自益为形式，促进农民集体权益和个体权利的保障。现代社会的纠纷解决，越来越多的倾向于协商、复议、调解、仲裁等多种司法程序之外的非诉讼的解决方式，这是值得提倡的。它在一定程度上有利于平衡当事人双方的合法权利，促进各方利益的实现。

（二）配套政策的构建

健全的农村金融体系是多层次的，除了多种形式的金融机构和法律制度外，还需要相应的政策的协调配合和有效的经营管理模式。因此，寻求农村金融机构的高效运行，保障农民的金融发展权，还必须从外部环境和内部管理两个方向加强。

在外部环境上，国家应该进一步加强财税政策扶持。基于“幼稚产业保护理论”，发展农村金融，财政的作用是不可或缺的。就我国当前的国情，财政政策支持还应在以下几个方面予以加强：（1）进一步完善财政激励与扶持政策，使广大农户的信贷需求切实得到满足。积极拓展财政贴息贷款项目，加大贴息资金规模。明确贴息贷款的对象和贴息比例，提高资金的利用率。（2）落实税收优惠政策，从一定程度上补偿农村金融行业的特殊风险。同时，还应积极谋求国家通过财政预算的形式支持农村金融机构的发展，扩大农业保险保费补贴的财政支出。（3）探索建立多层次的救灾风险准备金制度。这样才可以避免单纯的财政“输血”，调动各方面的积极性，引导农村经济的市场化发展。

在内部管理上，应当着重从以下几个方面进行改善。（1）明晰产权制度，完善治理机制。农村金融机构的基本解决思路是，以明晰产权关系、优化治理结构、提高支农水平为原则，构建以股份制为导向的社区性金融机构，建立适合多元化产权制度特点的法人治理结构。（2）完善风险内部控制制度。我国农村金融机构在管理体制、产权制度、法人治理结构方面存在缺陷，内控制度也存在不足。金融机构应当注意修订现行的内控制度，制定统一的业务管理制度和操作流程，解决制度过多且流于形式的问题。同时，构建全员参与的风险防范组织框架，建立风险管理机制，从而从制度建设、机构设置和管理体制几个方面采取对策，完善农村金融机构内部控制机制。（3）推进金融创新，提高服务水平。农村金融机构应该在明晰产权制度、完善法人治理机制的基础上，全面落实惠农政策，充分展开业务范围，进行制度创新、品种创新和技术创新，开发更多适应农村经济条件的金融产品，并对现有的产品根据经济形势变化进行改造。倡导服务创新，完善电子信息网络，为农村提供优质的金融服务。

四、结语

构建合理的制度，从国家、社会、金融机构以及个人的角度建立严密的责任机制和保障层级，加大财政支农力度，强化法律支持，是保障农民金融发展权得以实现的重要内容和基本前提。农民是中国社会的主体，农民权利的保障是其他一切工作得以顺利展开的基础。中国社会特别是底层社会，最需要的是足以限制公共权力并且足以保障个体人权的制度创新和制度建设，而不是所谓的集体利益高于个体利益、少数人的利益服从于多数人的利益的空洞民主。相比于公共领域里的民主参政、民主选举的政治权利，以个人自由和私有财产为核心价值的更加底层也更加脆弱的私人权利，更加需要多层次、全方位的刚性制度的强力保障［15］。国家在加强和改善农村金融监管服务，防范和化解金融风险的同时，应当引导银行业金融机构积极履行社会责任，在适度竞争的基础上，为农村金融市场持续提供多方位、全方面的银行服务，并以农村金融制度的改革为起点，建立起覆盖全面、投资多元、服务高效、监管有力的社区性农村金融机构，促进农民金融发展权的实现。

[1]汪习根.法治社会的基本人权：发展权法律制度研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2002:60-61.

[2]曹俊.村镇银行法律问题研究：以湖北省为例[D].华中农业大学，2009:14.

[3]于建嵘.底层立场[M].上海三联书店,2011:18.

[4]董会咏.论我国社会弱势群体的经济法保护[D].山西大学,2004:9.

[5]姜素红.弱势群体发展权的法理精神阐释[J].求索,2006(7).

[6]姚芳.论我国社会弱势群体的经济立法保护[J].韶关学院学报，2005(10).

[7]马克思恩格斯选集:第1卷[M].北京:人民出版社，1996:243.

[8]罗纳德·I·麦金农.经济自由化的顺序:向市场经济过渡中的金融控制[M].李若谷,吴红卫,译.北京:中国金融出版社,1993:126-140.

[9]马克思.资本论:第 1卷[M].北京:人民出版社，1975.

[10]赵志刚,巴曙松.我国村镇银行的发展困境与政策建议[J].商业银行经营管理，2011(10).

[11]龚明华.我国农村金融需求与金融供给问题研究[M].北京：经济科学出版社，2009:81-82.

[12]史二彪.村镇银行的多重视角思考[J].法制与社会，2011（5）.