尤金亮

不报、谎报安全事故罪争议问题探讨

尤金亮

针对《刑法》和其他有关法规的规定，联系学术界的有关主张，系统地分析了不报、谎报安全事故罪的构成条件，以及该罪与教育设施重大责任事故罪、滥用职权罪、玩忽职守罪的联系和区别。

刑法；不报、谎报安全事故罪；报告职责；报告对象；渎职罪

不报、谎报安全事故罪，是2006年6月29日第十届全国人大常委会第22次会议通过的 《中华人民共和国刑法修正案（六）》第4条增设的犯罪。修订后的《刑法》第139条规定：“在安全事故发生后，负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”但在司法实践中与理论界对此都存在较大的争议。谁有职责报告，向谁报告，不报、谎报哪些安全事故，何谓不报、谎报，何谓“贻误事故抢救”？这些问题，都有必要弄清楚。

一、谁负有报告职责

“负有报告职责的人员”，应该包括哪些人员？刑法未作出明确规定，但其他相关的法律或司法解释中有一些相应的规定。

《中华人民共和国安全生产法》（以下简称 《安全生产法》）第70条规定：“生产经营单位发生生产安全事故后，事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人。”第71条规定：“负有安全生产监督管理职责的部门接到事故报告后，应当立即按照国家有关规定上报事故情况。”

最高人民法院、最高人民检察院联合发布的于2007年3月1日开始实施的 《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）规定，具有报告职责的人员，包括“生产经营单位的负责人、实际控制人、负责生产管理的投资人以及其他负有报告职责的人员”。

2007年8月30日全国人大常委会通过的《中华人民共和国突发事件应对法》第7条第二款规定：“突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。”按照该法第3条的规定，这里的“突发事件”包括“事故灾难”。

由此可见，负有报告职责的人员包括：（1）事故现场有关人员；（2）安全生产监督管理部门；（3）生产经营单位的负责人、实际控制人以及负负责生产管理的投资人；（4）事故发生地县级人民政府；（5）其他法律、行政法规和司法解释中所确定的人员。

值得一提的是，以上负有报告职责的人员，并非一定能成为不报、谎报安全事故罪的主体。根据《解释》第9条第（五）项的规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，在矿山生产安全事故发生后，负有报告职责的国家机关工作人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救的，以《刑法》第397条规定的滥用职权罪或玩忽职守罪论处。可见，虽然负有报告职责，但《刑法》已作其他特殊规定的，只能按照特别法优于一般法的原则，认定为其他犯罪，不构成不报、谎报安全事故罪。

对于一般在场人员能否构成该罪的主体的问题，存在着不同的看法。有学者认为，负有报告职责的人员，不等于负有报告义务的人员。将那些只负有报告义务而无报告职责的事故现场人员纳入本罪的主体范围，背离了《刑法》第139条的规定［1］。 也有学者认为，在实际案件中，事故现场人员违规操作，造成安全事故而不报告，完全可能贻误事故抢救而造成对公共安全的危害［2］。笔者较为赞同第一种观点，理由是：第一，现场有关人员并非现场所有人员，有些人员可能是偶尔路过，有些人员本身就是受害者，他们没有进行报告的法律义务，最多只是具有道德上的义务。我们不能对违背道德义务的行为用刑法去制裁，否则会扩大刑法的打击范围，甚至造成对人权的侵犯。第二，假如事故现场人员违规操作导致安全事故，并已经构成相关“上游”的诸种安全事故罪，如果并没有法定的报告职责，因不报告而导致危害后果扩大的，只能属于事后不可罚的行为，而不能作为一个新罪。从《刑法》第133条对交通肇事罪的规定来看，只是加重了对交通肇事逃逸行为的刑罚，并没有规定发生交通肇事后负有报告的义务。第三，从刑法的立法目的来看，主要在于打击那些为了所谓的政绩考核和某种利益而逃避责任的负责人员，实践当中，他们是最常见的犯罪主体。把一般的其他在场人员都纳入不报、谎报安全事故罪的主体范围，违背了刑法的立法精神。

二、不报、谎报哪些安全事故

（一）是否包括未构成犯罪的一般安全事故

很多学者都对不报的对象包括哪些具体犯罪进行了论述，但对不报的对象是否包括不构成犯罪的一般安全事故并未论及。笔者认为，从本罪的立法目的来看，是防止因不报、谎报导致贻误抢救并致使发生严重后果，不是注重已然事故的危害，而是着眼于未然事故的预防。事故的后果严重并不必然导致不报、谎报带来的后果也较为严重，而在先的危害程度一般，不报、谎报也可能导致非常严重的后果。《突发事件应对法》按照社会危害程度、影响范围等，把突发事件分为特别重大、重大、较大、一般四级，而且不加区别地规定了上报制度。本罪的罪名应当理解为“不报、谎报安全事故”罪，不能错误地理解为“不报谎报‘安全事故罪’”，因此，在刑法没有明确限定的情况下，不应当把不报的对象局限在已达到犯罪程度的安全事故。

对于尚未发生实际危害后果的危险状态是否属于应报告的内容的问题，笔者持否定态度。从“事故”一词的意思来看，是指“损失或灾祸”［3］，把危险状态理解为“事故”，与基本词义不符，很难让人接受。从《刑法》的相关规定来看，如果行为人知道危险状态的存在，因不报、谎报而导致发生安全事故的，往往构成其他相关的安全事故罪，而不构成本罪。比如，具有检测职责的人员发现矿井中的瓦斯浓度超标，没有及时报告，结果发生重大事故，对此只能定生产、作业重大安全事故罪，不能定不报、谎报安全事故罪。如果危险状态已经达到了“危险犯”的危害程度，因不报、瞒报导致达到“实害犯”程度的，《刑法》的规定往往按照原罪加重其法定刑，仍不以不报、谎报安全事故罪论处。

（二）是否包括《刑法》规定的所有安全事故犯罪

《刑法》“危害公共安全罪”一章中规定了12种安全事故罪。在发生事故后不报、谎报，能否都可构成此罪？有学者认为，不应包括《刑法》第133条规定的重大交通安全事故和138条规定的教育教学设施安全事故罪，因为这两条已经把不报告作为犯罪的构成要件之一或加重处罚的条件之一［4］。笔者不同意这种观点。交通肇事罪中没有规定肇事者的报告责任，对逃逸行为只是加重其法定刑，而不以不报、谎报安全事故罪论处，但并不排除其他有关人员负有报告的职责。其他相关人员如果不报、谎报该事故造成贻误抢救的，依然可以构成本罪。明知校舍或其他教育教学设施有危险，而不采取措施或不及时报告，是构成教育教学设施事故罪的构成要件，但这里的“不及时报告”只是导致“初始事故”的原因，不报的内容是“有危险而不及时报告”，而不报、谎报安全事故罪中的“不报”是“贻误事故抢救”造成扩大事故的原因，不报的内容是“有事故而不报告”，不能把二者混为一谈。

（三）是否包括《刑法》其他章节中规定的事故

除了《刑法》分则第二章规定的危害公共安全罪之外，《刑法》的其他章节中也涉及到与公共安全相关的犯罪，比如：生产、销售假药罪，生产销售有毒有害食品罪等引发的食品安全事故；妨害社会管理秩序罪一章中规定的重大环境污染事故罪，传染病菌种毒种扩散罪，医疗事故罪，采集、供应血液、制作供应血液制品事故罪，等等。这些犯罪虽然没有规定在“危害公共安全罪”一章中，但其中有些行为可能导致不特定多数的人身和财产损害，比如生产、销售有毒有害食品罪，可能引发重大食品安全事故，如果负有报告职责的人员不报、谎报该事故，也非常有可能贻误抢救。2009年6月1日开始实施的《食品安全法》第71条第四款也明确规定：“任何单位或者个人不得对食品安全事故隐瞒、谎报、缓报，不得毁灭有关证据。”可见，如果没有履行相应的报告义务，贻误事故抢救，情节严重的，也可能构成此罪。当然，如果不报的是对公共安全危害不大的事故，比如医疗事故，就很难构成此罪。

（四）是否包括自然事故

《刑法》没有明确规定不报的事故是人为事故还是自然事故。规定中既然没有排除自然事故，就应当包括自然事故。现实当中，非典、甲流等突发性卫生事件，地震、海啸、洪涝等自然灾害事故，在发生之后如果不及时汇报，导致贻误抢救，造成的损害可能是非常巨大的。为了及时进行抢救，防止次生事故的发生，就需要相关人员及时进行汇报。当然，在实践中，具有报告职责的人员大都是国家机关工作人员，因而不报、谎报自然事故，会使本罪与玩忽职守罪形成法条竞合关系。

三、何谓不报、谎报

所谓不报，是指在安全事故发生后，负有报告职责的人员，明知发生了安全事故，为了逃避责任或其他目的，故意不向有关机关报告，这是一种消极的不作为。前提条件是确实发生了安全事故，主观条件是“明知”。如果因不知道发生了安全事故而没有报告，不能按该罪论处。假如因没有履行监督、检查职责，应当知道而不知道发生了事故，造成贻误事故抢救的，对国家机关工作人员可按照玩忽职守罪论处，对其他人员可以按照上游的某种安全事故罪论处。

所谓谎报，是指安全事故发生后，具有报告职责的人员故意向有关机关做虚假的报告。一般而言，这里的虚假包括：（1）发生了事故谎称没有发生；（2）没有发生谎称发生；（3）造成重大损害谎称造成小的损害或者没有造成损害；（4）没有损害或损害较小谎称造成重大损害；（5）谎报事故发生的原因、时间、地点、处置方法、进展。从刑法的立法精神来看，主要是防止因谎报而贻误事故抢救，是针对（1）（3）（5）的，而不适用于（2）（4）两种情况。至于漏报，如果是因疏忽大意而漏报的，不应视为“谎报”。因为按照一般理解，“谎”的原意应当是故意虚构事实或隐瞒真相。

不报、谎报是否包括迟报？按照相关法律规定，事故发生后应当在一定时间内报告。比如，2007年6月1日起实施的《生产安全事故报告和调查处理条例》第9条规定：事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人进行报告，单位负责人在接到报告后，应当于1时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门或负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。随后，安监部门和负有安监职责的有关部门应当按照事故的级别逐级上报事故情况，并且每级上报的时间不得超过2小时。如果超出这个时间，就可视为“不报”。但在实践当中迟报的情况比较多，有的是确因知道较晚而迟报；有的确因交通、通信、身体状况等客观情况无法及时报告；有的是一开始怕承担责任，经过一段时间的反复考虑才决定报告；有的是本来不准备报告，后来事情败露，不得已而去报告。笔者认为，对于迟报，不应一概而论，应根据不同情况区别对待。对于确因知道较晚或客观原因而迟报的，不能视为“不报”。因为报告的前提不但是负有报告的职责，而且具有报告的能力。其他明知发生了事故，因事情败露或其他情形而迟报的，当然属于不报。

应当向谁进行报告呢？《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，事故现场有关人员在事故发生后应当向单位负责人报告，单位负责人应当于1小时内向事故发生地县级以上安监部门和负有安监职责的有关部门报告，安监部门和负有安监职责的有关部门应当按照事故的级别逐级上报事故情况。可见，具有不同报告职责的人报告的对象不同，而且因事故级别不同也有所差异。特别重大、重大的事故，应当逐级报告国务院安监部门；较大事故，逐级报告省级安监部门；一般事故，向市级安监部门报告，必要时可以越级报告。但在现实当中，当事故发生后，有关人员对于向谁进行报告并不一定十分清楚。如果向非主管机关或向非负责人进行了报告，而接受报告的人并没有明确予以拒绝，也可以视为进行了报告。比如，事故发生后，有些人员直接向公安机关或检察机关报案，而公安、检察机关应当及时立案而未立案，导致贻误抢救的，就不应当视为相关人员不报事故。当然，如果是向明显不具有相关管理职责的部门或人员报告，就仍应属于不报。比如，本单位发生事故后，向非管辖区的其他部门报告。

四、何谓贻误事故抢救

所谓贻误事故抢救，是指事故发生后，由于不报、谎报，耽误了最佳的抢救时机，因而导致危害结果扩大化的行为。主要包括以下三个内容：

第一，不报、谎报是前提要件。生产安全事故、建设工程事故、大型群众性活动安全事故等，一旦出现，如果能在第一时间进行处理，抓住最佳的救助机会，就会尽可能地减少损失。但最佳的救助机会很难把握，往往会受到客观条件、人的判断能力等的限制，对这些原因人们往往是无能为力的。只有因不报、谎报而使事故得不到救助的，才是本罪中的“贻误事故抢救”。

第二，导致危害扩大是结果要件。由于不报、谎报，使能够及时救助的无法及时救助，使本来能全部得到救助的只使部分得到了救助，或者使救助效果大打折扣，扩大了原事故的损失。笔者认为，这里所扩大的损失一定要达到犯罪所要求的社会危害性的严重程度，不能把那些轻微的扩大损失也视为本罪的构成要件予以认定。

第三，不报、谎报行为与扩大结果之间存在因果关系是实质要件。安全事故发生后，可能有多种原因会导致损失的进一步扩大，有时即使依法进行了报告，也不会避免更大损害的出现。在这种情况下，负有报告职责的人员如果没有对安全事故进行报告的，也不构成本罪。因为本罪不是行为犯，而是结果犯，这种结果是因不报、瞒报行为产生的结果。

五、不报、谎报安全事故罪与其他罪的区别

（一）与教育设施重大责任事故罪的区别

教育设施重大责任事故罪与本罪有很多相似之处。比如，二者在主观方面都是过失，在客观方面都存在着“不报告”的情况，都发生了较为严重的事故。但二者依然存在着很多区别，具体体现在以下四个方面：

第一，二者主体不同。教育设施重大责任事故罪的主体为特殊主体，即对校舍或教育教学设施安全负有直接责任的人员，包括：学校校长，分管校舍、教学设施的副校长，房产管理部门的负责人及其职工，维修部门的负责人及其职工，学校上级主管机关后勤工作的处长，负责学校后勤工作的职工，各级人民政府中分管教育的领导和教育行政部门的领导，等等。而不报、谎报安全事故罪的主体，如上所述，与教育设施重大责任事故罪的主体是不一样的。

第二，二者的客体不完全相同。教育设施重大责任事故罪中所指的事故，是指重大人身伤亡事故，不包括一般的财产损失，所以侵犯的客体是人的生命健康权，并间接导致教学秩序受到破坏。而本罪中所称重大安全事故，既包括重大的人身伤亡，也包括重大的财产损失，所以既侵犯了不特定人员的人身安全，也侵犯了财产权。

第三，不报告的时间不同。教育设施重大责任事故罪是明知校舍或教育教学设施有危险，而不进行报告，因而发生重大伤亡事故，不报告的时间是事故发生之前。而本罪是在事故发生之后，不报告或不及时报告。

第四，二者行为方式不同。教育设施重大责任事故罪是明知校舍、教育教学设施有危险而不及时报告，或者应当采取相应的措施而没有采取，是一种纯正的不作为。而本罪的行为方式既包括不报告安全事故，也包括谎报安全事故。比如，发生大的事故谎称发生小的事故，没有采取措施谎称采取了措施，甚至还包括故意毁灭证据、伪造现场、支付“封口费”等形式。本罪既有不作为的形式，也有作为形式。

（二）与相关渎职罪的区别

我国《刑法》第397条规定的滥用职权罪与玩忽职守罪与本罪存在很多交叉竞合之处。比如，很多政府工作人员以及其他从事安全管理的国家职能部门的工作人员，他们在重大安全事故发生之后，负有报告或采取相应措施的职责，但由于不认真履行自己的职责，不报、谎报安全事故，贻误事故抢救，既符合玩忽职守罪的犯罪特征，又符合本罪的犯罪构成。一般认为，在这种情况下，应当首先按照特别法优于一般法的原则进行确定。这里，首先要解决的问题是哪一个是特殊法条，哪一个是一般法条。特殊与一般总是相对的。如果把玩忽职守罪中的不履行或不认真履行职责的规定作为一般法条，那么关于不报、谎报安全事故的规定就是特殊法条，就只能按后者进行定罪，因为其职责内容具有特殊性；如果把关于不报、谎报安全事故的规定视为一般法条，那么政府工作人员、相关职能部门的国家机关工作人员不报、谎报的行为就应当属于特殊法条，就应当按照玩忽职守罪进行定罪，因为其主体具有特殊性。如果按照重法优于轻法的原则，但二者的法定刑又完全相同。因此，这就导致对罪名的选择陷入两难的境地。

《解释》第9条第（五）项规定，在矿山生产安全事故发生后，负有报告职责的国家机关工作人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救的，以《刑法》第397条规定的滥用职权罪或玩忽职守罪论处。但笔者坚持认为，在确定罪名的时候，不宜采取一刀切的办法。应当根据具体的主体和行为方式的不同，在二者之间进行选择。比如，分管安全生产工作的副市长，在出现重大安全事故后不及时报告，导致发生更为严重的事故，可以按照玩忽职守罪论处。副市长往往分管数项工作，报告安全事故只是其工作内容之一，不报、谎报安全事故的行为与一般的不履行或不正当履行职责不具有显著的差异性，其侵犯的客体是国家机关的正常管理活动，按玩忽职守罪定罪，符合《刑法》第397条的立法目的；同时，从预防犯罪的角度出发，按照玩忽职守论处，表明无论属于自己哪方面的职责，只要不履行或不正当履行就可能构成犯罪，从而使相关人员对自己所分管的所有工作都树立责任心。如果按照不报、谎报安全事故罪论处，则只是向他们表明不报、谎报安全事故可能构成犯罪，而对其他不履行职责的行为未必构成犯罪，这就不能更大效果地发挥刑法的指引与预防功能。如果是安全生产监督管理局的局长，明知发生重大事故而故意不报、谎报的，按不报、谎报安全事故罪论处，则更具有合理性。因为报告安全事故是其特定的职责，具有专职性的特点，按此罪定罪更能体现针对性与特殊性。

如果在安全事故发生后，相关国家机关工作人员利用自己的领导地位，滥用职权，毁灭、伪造现场或证据，威胁他人不准许泄漏相关信息，或者通过支付“封口费”等办法，实施不报、谎报行为，则应当按照滥用职权罪定罪。因为这时行为人的心态可能是放任危害结果的发生，属于间接故意，已经超越不报、谎报安全事故罪的罪过形式；从法定刑来看，滥用职权罪的法定刑最高十年，按照重法优于轻法的原则，也应当按滥用职权罪处理。最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》指出：“弄虚作假，不报、缓报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、缓报、慌报情况，导致重特大事故危害结果继续、扩大，或者致使抢救、调查、处理工作延误的”，应当按“滥用职权罪”立案。

（三）与其他“上游”犯罪的区别

我国《刑法》规定了重大劳动安全事故罪、重大责

D924．04

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1673-1999（2012）11-0025-04

尤金亮（1975-），男，安徽亳州人，安徽医科大学（安徽合肥230032）人文学院法学系讲师，研究方向为刑法学。

2012-01-06