李国强，娄毅翔

(1.国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所，北京 100010;2.北京市人民政府研究室，北京 100744)

国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所(原人力资源研究培训中心)于2012年5月30日至6月17日，组织部分省市研究中心相关人员赴德国就“社会经济政策设计与研究方法”进行培训和考察。期间，培训团访问了德意志联邦银行、联邦经济合作与发展部、科隆经济研究院、德国反垄断与经济研究委员会、汉堡国际经济研究所、德国经济研究院、哈勒经济研究所、欧洲经济研究中心、慕尼黑大学、德国经济信息研究联合会，以及梅赛德斯奔驰工厂、慕尼黑农场等就欧债危机、德国经济政策、智库建设和管理等进行了广泛交流与研讨，获得了一些有益的经验与启示。

一、德国经济政策取向及特点

欧债危机爆发以来，德国经济的发展超出了预期。虽然2009年德国经济也遭受国际金融危机的打击而陷入严重衰退，经济增速下降4.7%。但此后德国经济强劲反弹，2010年和2011年的增长率分别达到了3.6%和3%。经过连续两年的增长，国内生产总值已经超过危机前2008年的水平。得益于经济增长的良好表现，德国政府财政赤字占当年国内生产总值的比例明显减小，2009年和2010年这一比例为3.2%和4.3%，而2011年仅为1%。目前，德国经济总量约占整个欧元区的1/3，德国在欧元区的“火车头”影响越来越明显。

德国经济平衡和稳定增长的重要原因在于经济政策制定和实施的制度化和科学化。德国经济能够始终保持稳定增长，不可否认与其文化背景、国民素质和世界一流的技术等因素密切相关，而其政策设计的科学性也是重要原因。二战后，德国逐步建立起了社会市场经济体制，即把自由原则和国家有限干预的原则结合起来，以自由原则为主的资本主义市场经济体制。1967年5月，德国联邦议院通过了《促进经济稳定与增长法》，该法将运用经济政策手段努力实现价格稳定、高就业水平、持续适度的经济增长及对外经济平衡(称之为“魔力四边形”)纳入到政府的责任范围。同时，德国政府还为实施和协调宏观经济与财政政策成立了三个机构:政府景气委员会、财政计划委员会、总体经济发展评估专家委员会(“经济五贤人”)。这些机构为德国经济政策制定和实施的制度化和科学化提供了保障。

(一)就业政策:关注困难群体和短期工，致力于促进全面就业

就业率是德国社会公众最为关心的经济指标。近十年来，德国大力推进劳动力市场改革，对德国经济增长、政权更迭和社会发展都产生了重要而深远的影响。其中，“哈茨改革”是众多改革中最为引人注目的一套方案。2002年2月，施罗德政府对失业人口实施救济、培训和促进再就业的社会福利方案进行改革。这一改革方案以大众公司时任经理Peter Hartz为智囊班子领导，因此以Hartz(哈茨)命名。从2003年到2005年，Hartz一共提出了四项法案，即从Hartz I方案到Hartz IV方案(也称哈茨4号方案)。哈茨4号方案的大致内容是，只要请领人在过去3年内缴足12个月以上的失业保险，即可在非自主失业时申请第1类失业金，额度为个人失业前净工资的53% ～57%;若至最高期限仍未就业者，则可申领第2类失业金;此外，低收入者也可适用失业金申领。

同时，面对危机以来的严峻就业形势，德国政府制定和实施了企业雇佣短工补贴政策，鼓励企业更多地创造临时工作岗位。比如，当雇主选择短时工作而非解雇人员时，雇员工资的60%或67%由政府来支付，企业为雇员缴纳的社会保障费也由政府给予50% ～100%的补贴。2009年，德国劳动服务局共为短期用工支付补贴50亿欧元，挽救30万个工作岗位，共有22%的企业使用了这项补贴。同时，为扩大就业，政府对一些服务性强的岗位，如环境卫生、建筑工程、社会服务中的某些岗位提供工资补贴，特别鼓励那些长期失业者从事上述工作。

从哈茨4号方案、短期工政策可以看出，德国就业政策更多倾向于帮助就业困难群体和低收入者，努力提升全面就业水平。这些政策确实发挥了积极的效果。2011年，德国失业率降至5.7%，为1991年来的最低点。德国企业和劳动市场对增加临时工作岗位尤其积极，餐饮招待、家政服务、心理咨询、商品推销、基建工程、金融和税务管理等，已经成为临时就业领域需求最旺盛的行业，帮助了一大批就业困难群体实现了就业。

(二)企业政策:坚持“限大促小”，致力于营造公平竞争的市场环境

德国人认为，社会公平是维护市场正常秩序、保障市场效率的重要基础。德国经济政策特别注重公平问题的解决，努力为各类企业营造公平竞争的市场环境，以良好的市场预期来获取市场效率的持续提升。多年来，德国高度关注和积极支持中小企业发展，上至国家立法、战略规划、机构设置，下至税收、信贷、培训、信息等各个方面，均制定和实施了一系列中小企业政策。德国研究机构的学者多次向我们强调，政府在出台每一个政策之前都非常慎重，特别要考虑对中小企业的影响，力求确保政策执行时中小企业的利益不受到损害，确保中小企业享受到政策的平等待遇。实际上，德国的中小企业“虽小而强”，它们的产品要么富有特色、质量过硬，要么拥有独一无二的先进技术，因此这些中小企业生产的很多产品在全世界具有说一不二的定价权。

中小企业最害怕的是市场垄断和无序竞争。为此，德国在鼓励中小企业发展的同时，尽最大可能地限制大企业的垄断优势。德国是世界上最早立法反垄断与不正当竞争的国家之一，早在1896年就制定了《反不正当竞争法》。二战后，德国以美国反托拉斯法为蓝本制定了《反限制竞争法》。为了保证反垄断的长期有效性，德国建立了一整套法律制度和工作机制。比如，1958年成立了反垄断法规的直接实施机构——联邦卡特尔局，用来监督大企业是否利用自己的垄断地位，采取不正当手段打击限制中小企业。为了使得反垄断工作更为客观公正，1974年成立了专门的反垄断调查咨询机构——反垄断委员会，主要职责是对大企业的竞争能力进行评估，监控市场公平竞争，并根据当前竞争状况对国家相关法律提出修改评估建议。我们专门拜访了德国反垄断委员会。据介绍，该机构虽然由联邦财政给予经费保障，但并不受联邦政府的直接干预，其工作范围具有很强的独立性，因此具有很强大的社会公信力。同时，德国的反垄断政策执行也非常严格，对限制竞争和不正当竞争的行为严格处罚，毫不留情。通过这些年的努力，德国在能源、电信、铁路等领域的反垄断都取得了积极成效。

(三)产业政策:抑制金融和房地产泡沫，致力于发展实体经济

在金融危机、欧债危机的冲击下，德国实体经济没有受到明显影响。2011年，德国各行业中增长率最高的是加工工业，增长率为6%;其次是面向企业的服务业，产值增长3.9%;第三是商业、交通和餐饮宾馆等服务业，产值增长3.7%。这与德国专注发展实体经济，并推出一系列经济改革措施不无关系，比如，劳动力市场改革，以及德国的职业教育制度、能源结构调整和促进高新技术产业发展政策等。除此之外，德国的货币政策和房地产政策对于抑制泡沫、促进实体经济发展也是功不可没。

保持物价平稳、维护金融市场稳定是从宏观上抑制泡沫、促进实体经济发展的关键因素。鉴于德国历史上曾经出现的两次灾难性的通货膨胀，德国人把维护物价稳定放在经济发展至关重要的位置。为防止货币政策受到政治和利益集团的影响，1957年德国颁布《德意志联邦银行法》，规定德意志联邦银行是联邦德国的中央银行，行长的任期不受政府更迭的影响。通过这样一个中央银行机构，力图在全国范围内能稳住金融市场，保持货币稳定，以稳定物价。欧元区成立后，欧洲中央银行体系基本照搬了德国的央行体系，仍然以维护物价的稳定为第一目标。德国政府更是严格执行低通胀政策，通货膨胀率低于其他欧美主要发达国家。2009年，德国物价上涨仅为0.3%，2010年为1.1%。稳定的物价水平，给市场提供了稳定的价格预期，为实体经济发展创造了良好的金融环境。

房地产泡沫是侵蚀实体经济发展根基的主要因素。在德国，房地产行业很少有投机行为，过去十多年德国房价虽有波动但总体比较稳定。这是因为联邦政府把保障居民住房作为首要的政策目标，作为德国政府制定所有房地产政策的核心出发点。房地产在德国首先是社会福利机制的重要组成部分，其次才是支撑经济发展的商业行业。围绕这一价值目标，德国制定了世界上最严苛的房地产开发、建设和销售法律法规，对房地产市场实行严格的监控。比如，德国法律规定，如果地产商制订的房价超过“合理房价”的20%，则为“超高房价”，就构成违法行为;如果地产商制订的房价超过50%，则为“房价暴利”，就触犯《刑法》构成犯罪，可以判处三年徒刑。在政策制度约束下，德国房地产缺乏投机的土壤，资金向领域流动的机会大幅减少，这为实体经济发展提供了健康的市场环境。

(四)反周期政策:把握政府干预力度，致力于激发微观经济内生动力

金融危机爆发以来，世界各国纷纷祭出凯恩斯的国家干预大旗，比如美国的8 000亿美元救市计划，中国的4万亿人民币一揽子政策等。为克服经济衰退，德国政府制订了两套振兴经济方案，计划投入财政资金1 200亿欧元，但在政策实施过程中，努力减少政府干预带来的负面影响，把有限的资金用于引导增强经济的内生动力。在2009年和2010年，德国实际投入的资金仅为800亿欧元。

一方面，德国的振兴计划旨在拉动内需，激发微观经济活力。据慕尼黑经济信息联合会的学者介绍，在2009年的500亿欧元的刺激政策中，直接投资仅130亿元，其他的资金主要用于对中小企业减税、降低法定医疗保险费、推动汽车以旧换新等，为刺激微观经济活动注入动力。另一方面，德国政府在经济稍有好转时就及时制定退出策略。2009年6月，德国政府颁布的《新债务限额》法案规定，联邦政府最迟要在2016年将其预算赤字限制在国内生产总值的0.35%以内，为此必须从2010年起每年从联邦预算中砍掉100亿欧元。通过补贴微观经济活动、减少政府债务，德国联邦政府向市场发出了强烈信号，增强了投资和消费的信心。

值得关注的是，目前德国的经济增长开始由过去的主要靠出口拉动，转变为主要靠国内消费和投资拉动。作为传统上的出口导向型经济，德国几十年来贸易出口额高居世界第一，直到2009年才被中国取代。到2011年，德国出口仅增长0.8%，而私人消费扣除物价指数同比增加1.5%，为5年来的最高峰;投资增长6.5%，其中设备投资同比增长8.3%，建筑投资增长5.4%。内需拉动已然超过了出口拉动。

二、欧债危机的德国视角

当前，欧债危机已经成为欧元经济体发展的重大考验，欧元也站在十字路口，面临存亡考验，正如德意志联邦银行技术合作中心副主任马丁·丁克伯格先生的描述，“希腊主权债务问题是欧洲新的火药桶，有一个火花随时会爆炸”。在考察交流中，我们了解到，欧洲主权债务危机产生的原因是多方面的，并非单一经济问题，主要是欧元区制度设计出现了问题，也有深层次的文化冲突。德国人认为，欧元区虽小，但由北往南的历史文化差异很大，更有深层次的政治冲突。现行决策体制根本无法解决许多难以调和的矛盾，如欧元区经济一体化(经济联盟)和政治一体化(政治联盟)的不同步性，即统一了货币，却未统一财政;发展水平不同的国家置于一个统一的货币区内。这导致各成员国的国家利益与欧元区共同利益经常存在冲突并且无法调和。

尽管德国人不认同欧元区一些国家的文化，对现有制度抱有意见，但并不希望欧元区解体，其经济联盟正渗入越来越强烈的政治意识。德国总理默克尔就明确抛出了政治联盟信号。在近期召开的欧盟高峰会议上，德国指出，南欧国家要进一步紧缩财政，达到内部的平衡，更主要是将财权、预算权上缴至欧盟，达成银行联盟、财政联盟。在这一框架下，德国愿意给予更多的支持;如果不能实现联盟，德国愿意给予的支持便是有限的。不少德国官员和学者表示，希腊的财政未达到标准，理应退出欧元区，但考虑到欧元区的稳定，希腊不能退出。同时表示，德国愿意做出一些付出，通过富国支援穷国来帮助这些国家走出危机。德国人的这些态度表明，支撑欧元区的不仅仅有长远的经济利益，更有着深远的政治承诺。从某种意义上讲，德国推动欧洲政治一体化上有积极的动力，有日渐雄厚的实力，也必然会成为主要的影响力量。解决欧债危机问题，无非两条途径:一是往后退，让达不到欧元区标准的国家退出，但这很可能导致市场信心崩溃，风险迅速扩散，导致更多的国家出现无序违约以及退出欧元区，甚至整个欧元区解体;二是往前进，走向深层次的一体化。我们也要看到，欧元区成员国毕竟是主权独立的民族国家，历史传统和文化差异较大，利益冲突客观存在，因而政治一体化的道路肯定漫长而艰难。

三、对我国经济政策制定的若干启示

(一)不仅注重政策的短期有效性，更应注重政策的长期性

这次学习考察中，德国的政府官员、专家学者谈得比较多的是其劳动力市场改革、反垄断政策、中小企业政策等，其中很多政策在国际金融危机之前就已有之，并为克服危机发挥了很好的作用。相反，德国专门出台的应对本次危机的政策并不多。分析其原因，我们认为，德国的政策设计并不偏执于适应特定的经济形势，而是始终坚守价值取向，兼顾长期与短期、公平与效率、市场与政府的关系，努力寻找政策的最佳平衡点，保持政策的稳健性、连贯性，因而在从容掌控中保持了经济的稳健增长。面对错综复杂的经济形势，不就事论事，左右摇摆，急于应对。德国在这方面的经验值得我国研究借鉴。政策的功利性，也许在短期内能收到比较好的政策效果，但从长期来看，势必造成人们预期的不稳定，不利于经济的持续平稳发展。比如，应把住房保障作为政府公共服务的重要内容，建立和健全相关法律体系稳定房价，而不是以房地产作为支柱产业，制造房地产泡沫严重损害国民经济持续健康发展。经济政策应坚守既定的价值目标，先着眼长远，再立足当前，制定出经得起时间和实践考验的长期政策。

(二)不仅注重效率性，更应注重公平性，兼顾公平与效率

在改革中如何处理好效率和公平的关系，德国多重改革兼顾公平与效率的做法可资借鉴。1998年执政的施罗德政府和2005年起执政的默克尔政府，都致力于改革高福利、降低失业率、提高劳动效率，同时保障工人与雇主间的公平;在处理东西德发展不平衡、人口老龄化以及移民等问题上，同样把兼顾公平与效率作为改革的核心，努力消除贫富差距和发展不平衡问题，维护社会稳定，使得整个社会的幸福水平大大提高，实现了经济社会发展方式的转变。十年前，德国还被当作“欧洲病人”，如今却得以独善其身，以至成为欧盟国家债务危机的拯救者。

从德国经济政策来看，政府出台政策就是弥补市场失灵，而不是来放大市场的缺陷;市场的优势在于激发效率，其缺陷在于无法自我实现公平公正，最后导致整体的无效或低效。“效率归市场、公平归政府”，政府政策还是应回归公平公正的属性，为市场自由竞争和效率最大化营造良好的环境，要警惕政府责任泛化和放大。近些年来，我们的经济政策强调引导资源集中、做大做强，但对维护市场的公平性考虑很少，甚至有些地方经济政策的立足点就是通过损害公平性来达到提升规模效益的目的，从经济社会发展的长远角度来看，这样的做法得不偿失。

(三)不仅注重财富创造，更应注重发展实体产业

社会财富的增加有很多种途径，可以靠投机虚拟经济实现资产升值，也可以靠发展实业经营致富。从财富的聚集效应来看，前者来的更快，后者来的慢一些。就我国当前现状来看，相当部分市场主体热衷于通过制造泡沫、投机致富，甚至原来通过实业致富的企业家也转而投向虚拟产业。究其原因，还是在于市场制度环境中存在太多有利于投机的土壤，实业发展的空间受到严重挤压。我们在经济转型发展中，应借鉴德国在政策设计上坚持实业至上而不是财产性收入至上的价值理念，从宏观政策和微观政策双管齐下，引导更多社会资源投向实体经济，努力夯实国民经济持续健康发展的产业基础。

(四)多出台支持和鼓励性的政策措施，激发市场微观主体活力

当前，我国在推进和实现产业转型升级中，对企业转型升级多实施倒逼措施和手段，少实施支持和鼓励性的措施和手段。倒逼机制政策在实际执行过程中往往会发生异化，如一些地方为了实现节能减排目标而采取简单的拉闸限电措施，导致一些企业自行发电，不仅不能真正实现节能减排目标，而且还增加了企业经营负担。德国政府在促进企业发展中，通常是出台支持和鼓励性的政策措施，比如，以创新为抓手，以创新促转型，加大对企业自主知识产权的保护力度，鼓励企业自主创新;增加财政投入，减免相关税收，加大信贷倾斜等各种优惠政策措施，引导和鼓励企业加大研发力度，加强自主创新。这才是经济获得持久发展动力的根本保证。