李 晖，宣 宜

（西南林业大学 经济管理学院，云南 昆明 650224）

1 引言

云南省晋宁县双河彝族乡位于晋宁县县城西南方，距县城昆阳约30km。境内群山连绵，山峦起伏，地势东南高，西北低，三乡河和九村河为境内主要河流。课题组于2011年4月28日至5月2日赴云南省晋宁县双河乡进行调研，在当地选择了4个比较典型的案例，通过访谈等方式，对当地的农地林地流转的情况进行了比较深入的调查。此次调研是国家社会科学基金项目《西部民族地区农地林地流转中的问题与解决对策——以云南省为例》的子项目。

2 流转案例

2.1 案例一：荒川村与晋宁祥和农牧有限公司

荒川村委会位于双河乡东北部，距县城28km，距乡政府3km，总人口2867人，总户数757户，劳动力资源总数2054人，劳动年龄内人数1750人，下辖8个村民小组，7个党支部，党员116名。

土地总面积44.7km2，林地总面积3227.16hm2，其中公益林3014.01hm2，商品林213.15hm2；耕地面积324.27hm2，人均0.11hm2，其中水田139.95hm2，旱地169.50hm2。海拔1987m，年平均温度13℃，年平均降水900mm。

晋宁祥和农牧有限公司是2010年双河乡政府招商引资的项目之一，政府在其中发挥了重要的作用。流转过程中，农民直接与企业进行协商决定流转土地的价格，租金800元／年·667m2（按每5年支付一次，且以10%递增），租期为30年，投资建立养殖场。据总经理介绍，该养殖场占地面积2.4hm2，总投资2千多万元，计划建设5个厂房，并从广州华南畜牧设备有限公司和潞冰公司，分别购买鸡笼、环控设备，建成可存栏25万只的现代化规模商品蛋鸡养殖场，预计每年可产鸡蛋4千t。由于该养殖场采用先进的智能化机器，大大减少了人力成本，预计雇用长期工20人。

此案例中，企业支付给农民的租金采用每5年以10%的递增形式，充分考虑了土地的增值问题，保护了农民的权益，值得借鉴。由于双河乡缺乏完善的流转市场机制，使得政府在其中发挥了主导作用，包括联系企业等。农民是流转的主体，虽然流转价格是由农户和企业协商决定的，但是农民本身就处于弱势地位，信息不对称等原因，流转价格偏低，极大的降低农民主动流转的积极性。

2.2 案例二：荒川村与云南熊猫烟花有限公司

云南熊猫烟花有限公司成立于2009年，是熊猫烟花集团股份有限公司旗下的全资子公司。熊猫烟花集团股份有限公司是行业中唯一一家上市公司，曾是2008北京奥运会鸟巢焰火独家生产及燃放单位，国庆60周年在天安门燃放的网幕焰火创三项世界之最，是多元化业务的集团。

云南熊猫烟花有限公司在双河乡荒川村投资建存放烟花的仓库，是采用上报云南省，然后地方招标的形式，考虑到国家对烟花要远离国道等规定，和一些其他的因素，最终选择在此地。

该仓库于2010年4月开建，用于周转和发展东南亚烟花市场，占地一共6.7hm2，一期工程3.35hm2，二期3.35hm2。采用征地的形式对农民土地进行征用，在乡政府签订协议，一次性付给农户69000元／667m2，使用年限50年。该公司一年大约有1.5亿元的营业额。每年11月到次年2月是烟花的销售旺季，此时该公司会租用临时工人7个左右，采用件计费的形式（0.3角／件），一个工人一天的工资为200～300元。

该企业在土地流转中，采用了政府征地的形式，由于监管机制不健全，为滋生政府腐败、损害农民权益埋下了伏笔。该企业征用农民的土地，采用一次性付清流转金的形式，没有考虑土地增值且租期时间过程，土地带来的收益基本上都被企业夺得，农民除一次性得到流转金外，并没有其他任何的补偿，这极大地损害了农民的利益。

2.3 案例三：双河村建交易市场

双河村距晋宁县城30km，据双河乡政府3km，交通便利。现有农户715户，总人口2459人，其中农业人口2459人，劳动力1720人，其中从事第一产业人数1531人。全村国土面积29.04km2，海拔1900m，年降水量900mm，适合种植水稻、玉米、烤烟、荷兰豆等农作物。全村耕地面积118.1hm2，林地2378.8hm2。2009年农民人均纯收入2600元。

双河村为充分利用土地资源，让当地群众更好地在土地上发挥经济效益，共租用农户0.43hm2土地，作为蔬菜交易市场。涉及64户农户，具体做法：农户带土地入股，土地所有权不变、依然归农户所有。该土地自2010年11月起至2025年11月止，共15年。市场由组集体统一集中管理经营，所产生的经济效益按入股的土地面积分红。该市场不收来卖菜农民的钱，只收收购商的钱，以每车15元的价钱收取。土地所产生的经济效益的60%归入股农户所有，剩下的40%归组集体所有。组集体所得资金用于本组的公益事业基础设施建设，市场管理人员工资等。该合同根据《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地成本经营权流转管理办法》（农业部令第47号）等法律、法规和国家相关政策，本着平等协商、自愿、有偿的原则，经双方协商一致后签订。

村组织建立交易市场，方便了当地群众进行蔬菜交易，为农民节省了交通费用，同时进一步推动了当地荷兰豆的规模种植。交易市场采用土地入股的形式，根据当年的收入，按6∶4的比例，村集体和农户分红，虽然农民也承担了一定的风险，但是也享受到了收益，受到当地群众的欢迎。

2.4 案例四：核桃园村与昆明裕泰农业科技发展有限公司

核桃园村的一座集体林山，在2007年3月8日遭遇大火，毁林程度严重。村委会研究决定与昆明裕泰农业科技发展有限公司合作，2010年引进核桃种植项目，种植面积达173.3hm2。村组织采用“四议两公开”的形式，征得农户同意后，签订协议。租金采用一次性支付的形式，共100万元，其中70%分给群众，30%集体所有，期限60年。

项目于2010年12月底动工，目前已完成100hm2种植，预计今年年底全部种植完工，第2年开始进入补植、管护生长期。根据市场需求，企业现有能力和未来规模化发展需要，预计项目建成5～10年内每株产10kg，产160kg／667m2，按每公斤20元计算，年收入960万元，年利率160万元；11～50年内每株产30kg，年收入3000万元，利润600万元，项目盈利能力可以满足国家和行业要求，项目抗风险能力较强，经济利益较好。建成后，将成为晋宁县农业产业化龙头企业，带动当地农户进行规模化、合同化种植，采用订单生产的采购方式，增加农民收入，加快当地农民脱贫致富步伐。

核桃园村组织面对集体山林被毁，发现市场，积极引进企业进行投资，种植核桃，集体和农户均获得收益。企业不止支付流转金，也采用订单生产的采购方式，与当地农民签订合同，平均每个合同种植户种植90棵核桃树，到盛果期每户年产核桃可达到2700kg，每公斤核桃按20元计算，项目区合同种植户年平均可实现收入超过5.4万元。这极大地增加了农民收入。采用一次性支付的形式，虽然规避了风险，但是也不能享受土地的增值收益。

3 农地林地流转案例的比较分析

3.1 流转程序规范，但基本由当地政府包办

在晋宁县双河乡的4个关于农地林地流转的案例中，流转程序都比较规范，按照法律规定执行了各项程序，如制定合同等，但是政府在其中是主导地位，几乎包办了所有事宜，包括联系企业投资等，没有通过其他渠道，比如中介组织等。其中，养殖场、熊猫烟花、核桃园村都是通过政府招商引资的方式，使企业在当地投资建厂，为当地的农民、政府带来收益。双河村建立的交易市场则是流转给村组织，为农户带来租金，同时也方便当地村民，节省了运输费用。

3.2 以农地流转为主，以发展第一产业为主

晋宁县双河乡境内有三乡河和九村河两大河流，且森林资源丰富，以天然林和人工林的混合林为主。因此，昆明市政府对当地的环境非常重视，出台相关政策进行重点保护。该乡林地大部分归集体所有，不能分给农户。且该地区因自然资源需要保护，只能发展第一产业，不能发展二、三产业。

因此，在调查的案例中，有3个都是农地流转，只有核桃村因集体山遭遇森林大火而流转给企业种植核桃。

该乡由于政策限制，只能发展第一产业，不能发展二、三产业，因此在流转的4个案例中，并没有发展二、三产业的案例。这在一定程度上，限制了当地的发展。

3.3 流转形式以出租为主

晋宁县双河乡的企业主要以租用农民土地为主，晋宁祥和农牧有限公司建立的养殖场和云南熊猫烟花有限公司建的仓库，以及核桃园村的集体林都是采用了出租的形式，租用了农民的土地。而双河村建立的交易市场则是以土地入股的形式，占用农民土地。由此看出，在双河乡出租是农民流转土地的主要形式，而其他的流转形式普遍较少，应鼓励发展多种形式的流转方式，以促进当地经济发展。

3.4 流转年限普遍较长

在这4个案例中，流转年限分别是30年、50年、15年和60年，普遍较长，这是由于时间太短，企业不能获得收益。其中，尤其以林地流转为最长，因此核桃树的生长期更长，更需要较长的流转年限保障企业的利益。

3.5 企业发展带动当地发展

企业在双河乡投资建厂，农民不仅获得了租金收入，还能到企业打工，同时带动当地经济发展。如养殖场、熊猫烟花公司和裕泰农业科技发展有限公司投资的核桃园要雇用农民到厂里工作。此外，核桃种植能带动当地农户进行规模化、合同化种植。公司采用订单生产的采购方式，这样能增加农民收入，加快少数民族地区脱贫致富步伐。平均每个合同种植户种植90棵核桃树，到盛果期每户年产核桃可达到2700kg，核桃按20元／kg计算，项目区合同种植户年平均可实现收入超过5.4万元。

4 存在的问题

4.1 流转市场机制不完善

当前农村农地林地流转市场化运作机制还没有完全建立，更未形成统一规范的农地林地流转市场，缺乏市场化的运作机制，严重制约农村农地林地流转的有序进行。一方面，双河乡尚未形成统一规范的农地林地流转市场，缺乏流转的中介组织，致使流转信息传播渠道不畅，农地林地供需失衡，影响了生产要素的合理流动和优化配置。另一方面，目前很多地方在农地林地流转方面还没有完善的资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、农地林地投资机构、农地林地保险机构等，流转就不能健康有序的进行，从而严重制约了农地林地交易市场的发育，需求的规范化与交易的零散性之间的矛盾突出，农地林地很难以较为合理的价格在市场中流转［1］。

4.2 流转金偏低，部分支付方式不合理

在双河乡的农地林地流转都是通过双方协商的方式制定流转金，但是通过访问，多数农户都认为企业给的流转金偏低，远低于农民自己种植蔬菜等经济作物的收入。农户处于弱势地位，信息的不对称容易使农户的利益受损，阻碍了农民流转的积极性，同时也为农户与企业之间的纠纷埋下隐患。

此外，在多数流转合同的约定上，农民土地流转收益一般为定值，流转期间不再调整租金，流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长［1］。而且除租金外，企业没有给农户其他补偿金，租期又长达几十年，使农民无法分享土地价值的增长，没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地承担着农民生产资料和社会保障的双重功能，损害了农民的利益［2］。

4.3 土地流转监管调处机制不健全

目前，双河乡农地林地流转缺乏必要的人力物力、财力和法律建立仲裁机构，难于有效开展工作。农地林地承包与流转纠纷的调处缺少详尽的法律依据，向法院起诉又由于情况复杂、政策性强、诉讼费用难以解决等问题，加大了法院受理难度。造成流转工作难于严格监管，流转纠纷调处难以有效受理，一些地区的农村农地林地流转处于被动、孤立、无助状态，甚至造成干群矛盾，影响了农村社会和谐稳定［3］。

4.4 农村社会保障措施不够到位

社会保障是指国家为了保持经济发展和社会稳定，通过国民收入分配与再分配，对暂时或永久失去劳动能力及因各种原因造成生活困难的劳动者或全体社会成员，由政府和社会依法为其提供基本生活保障或帮助而建立起来的各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障体系的统称。通过实施社会保障，可以构筑社会公共安全网［4］。但是目前云南省农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不够健全，还处于研究探索阶段，农民主要依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来看待［5］。所以，除非找到能获取更高收益并较为稳定的非农岗位就业，否则农民不会轻易出让自己最后的保障权利。在广大农村社会保障体系还没有建立的情况下，土地仍然是大部分农民安身立命之本，这在客观上造成了流转农地供给不足，也直接影响土地规模经营和流转速度［4］。

5 对策与建议

5.1 建立健全农地林地流转市场

在市场经济条件下，优化配置土地资源应主要采取市场化手段，把市场作为基础性手段，促进农地林地使用权良性流转，这是农地林地流转的关键。

（1）培育和发展各种类型的为农地林地流转提供服务的中介组织。目前双河乡尚未形成统一规范的农地林地流转市场，没有一家专门为流转服务的中介组织，流转信息传播渠道不畅。建立独立的农地林地流转服务中介组织，可以及时为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。在农地林地进入市场之前能让农民对所承包的农地林地价值有所了解，对能否转让或转包承包权有充分的认识，减少农地林地流转的风险［6］。

（2）完善农地林地市场服务体系。农地林地流转的顺利进行需要农村服务业的支撑。随着农地林地的自由流转，必须建立健全农村农地林地评价指标体系，采取有效科学的评估方法，建立农地林地价格评估机制；金融机构需重整农村业务，为农业林业发展提供更好的资金支持，为农地林地使用权抵押贷款提供金融服务；要加强保险服务业，建立农业林业风险防范机制。对农业林业技术研究、基础设施建设和农业林业可能遭遇的自然灾害，建立政府补偿机制；建立农业林业保障基金，在政府划拨保障专款的同时，逐步把商业保险引入农业林业保险等。

（3）为了满足规模经营的企业对农业劳动力的需求，以及与大量农村剩余劳动力的相互沟通，还要在农村相应地建立和增加就业服务机构，建立农村劳动力的人才供需市场［7］。

5.2 建立科学的土地流转价格形成和指导机制

在双河乡，需因地制宜地建立多元化的流转价格体系，通过流转价格来调节农地林地的利用结构。同时，根据市场供求、宏观经济运行状况和农地林地受让方的投资变化，在研究受让方承受能力的情况下，适时进行流转价格的调整，以便更好地反映农地林地的动态价值变化，从而建立健全农民流转收益增长机制，保障农民收益能随经济的不断发展得到相应增长［1］。

5.3 健全土地流转纠纷调解机制

（1）建立矛盾预防机制。努力探索执法监察新路子，变事后被动查处为事前积极预防。建议建立以县为龙头、乡为主体、村组为基础的农地林地动态执法监察巡查网络。实践中，要及时处理好农地林地流转矛盾纠纷，纠正和查处违背农民意愿，强迫流转问题，疏通诉求渠道。政府要变堵为疏，疏通信访渠道，专门开通信访通信专线，包括政府公众诉求网，农民可以在网上反映自己的利益诉求，政府要责成有关部门进行处理。

（2）完善农地林地承包经营权流转纠纷调解机制，建立对征地行政决定的司法审查。老百姓认为征地不公平不合理，可以向法院提起诉讼，以保证征地工作的公平、公正。依法建立仲裁机构，建立健全协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷解决制度，应坚持“调解优先、仲裁慎行、不得以才司法”的原则。确保流转纠纷及时化解，维护农民的土地承包经营权正当权益，促进土地健康流转［2］。

5.4 建立完善的社会保障体系

（1）建立健全农业风险保障机制。农业生产要受到多种因素的影响，如自然生物因素等，是一种高风险低收益产业［1］。此外，“土地是农民的一切”，农民不仅把土地收益视为主要收入，更在几千年的传统延续中把土地视为唯一的保障［8］，视为农民就业和生存的重要载体。因此应建立农业风险保障制度，增强农业对自然灾害等因素的对抗能力［1］。

（2）扩大“新医保”和养老保险的参保范围。目前国家虽然出台了农村新型农村合作医疗保障和农村社会养老保险政策，但是因为新医保是全部国家出钱，所以每村有名额限制，很多人都享受不到这项政策。很多农民的生活并不富裕，没有多余的钱来买养老保险等保险，且由于缴费方式、收益时间等因素，不能从根本上消除农民的思想顾虑。建议加大农村新医保的参保范围，建立完善的城乡居民大病医疗救助制度；同时对特殊困难群体的养老、医疗保险给予专项资金支持［6］。

（3）逐步把进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，免除农民对土地林地流转后进城打工的后顾之忧。

［1］张月瀛.我国土地流转中存在的问题及对策思考［J］.商业时代，2010（26）：103～104.

［2］陈志强.农村土地流转问题及对策研究［J］.农业考古，2010（3）：98～101.

［3］赵美玲，杨秀萍，王素斋.农村土地承包经营权流转：现状、问题与对策［J］.长白学刊，2010（6）：92～97.

［4］陈锡斌.困境与出路：我国农村土地流转问题探讨［J］.湖北社会科学，2010（3）：53～56.

［5］孟庆珍.吉林省农村土地流转中存在的问题及对策［J］.农村经济，2009（11）：6～8.

［6］姜 龙.农村土地流转新模式促增效增收［J］.上海农村经济，2009（11）：33～34.

［7］蒋秀兰，朱桃杏.论农村土地经营权流转的问题及对策［J］.中国农学通报，2010，26（01）：331～334.

［8］末 末.转土为“金”，再创增收“动力源”——探索农村土地流转［J］.农家之友，2009（11）：10～14.