□ 丁坚钢 蒋晓冬

“乡村善治”：当前乡村社会管理的目标选择和路径依赖＊

□ 丁坚钢 蒋晓冬

乡村社会管理是当前社会管理创新的重要组成部分。本研究在“治理——善治”理论的基础上，结合乡村社会管理的实际，框定“乡村善治”概念，并廓清了“乡村善治”的基本内涵，同时阐述了实施“乡村善治”的重大意义。在此基础上，对如何推进“乡村善治”提出了基本框架设想。

乡村善治 乡村社会管理

当前，要进一步加强和创新社会管理，必须切实关注基层社会管理，合理推进基层社会的秩序、发展和创新，以最大限度地激发基层社会活力，减少矛盾和不和谐因素的产生。其中，作为基层社会管理重要基点之一的乡村社会管理不容忽视。

乡村作为一种地域共同体，是我国绝大多数人民的日常生活处和情感依存地。在这里，制度与人情、集体与个人、公共领域与私人领域等浑然一体，构成了一个社会最基本的生活单元。因而，乡村社会管理涉及经济、政治、行政、文化以及社会诸方面，是一项宏大而复杂的系统工程。它既有村民自治的独特属性，也不断受到党政机关的指导和干预；既有相对原则的法律制度的制约，也有着色彩鲜明的村规民约的调节。本研究从乡村社会的现实发展出发，结合“治理——善治”理论的基本要义，提出在当前乡村社会管理中，应积极提倡推行“乡村善治”，并将之作为乡村社会管理创新的一种理想选择，以破解乡村社会治理中的一些现实限制和理论困惑。

一、“乡村善治”的基本内涵

“乡村善治”理论，主要依托“治理——善治”理论而提出，即是将“治理——善治”理论应用于乡村社会管理研究中的一种解读。因此，为更好地展开论述，就必须对“治理——善治”理论进行一定的追溯和回顾，在此过程中合理阐明“乡村善治”的概念和基本内涵。

传统社会中，奉行的是“统治”。“统治”以强制服从为主，通常具有不可协调性，权威必定来自统治者。它是建立在外在强制力基础上的管理和控制方式，通过发号施令、制定和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的威权控制。

而“治理”与之有着明显区别。“治理”（governance)概念是1989年世界银行在《1989年世界发展报告》中首次提出的，此后“治理”便被广泛应用于社会发展研究之中。①钟其：《“县域善治”：基层社会管理创新的理想模式》，《浙江学刊》（杭州）2012年第1期。“治理”的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。就“治理”的主体而言，既可以是公共机构，也可以是私人机构，抑或两者的合作（如国家与社会的合作、政府与非政府机构的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作等）。就“治理”的形式而言，则是一个上下互动的管理过程，即通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实施对公共事务的管理。显然，“治理”的权威有其合理界限，并非一定是政府机关；“治理”的方法多样，并非一定是行政强迫；“治理”的目标明确具体，即在确立市场原则、公共利益和社会认同的基础上，弥补和协调社会生活中的诸多不足。“治理”概念的提出，相对于传统的“统治”而言，进步意义明显。

但是，随着人类社会的进步与发展，“治理”概念也面临着诸多的局限和不足，存在诸如“治理失效”和“过度治理”等问题，迫切需要新的理论解释和突破。对此，理论界提出了“元治理”（Meta Governance）、“健全的治理”、“有效的治理”和“善治”等理念予以应对，其中“善治”（Good Governance）理念产生了最为显著的影响。“善治”就是良好的社会治理，它是使公共利益最大化的社会管理过程。“善治”以人民为中心，实际上是国家权力向社会的回归，即一个还政于民的过程。“善治”的本意是在最大限度地增进公共利益的目标下，让政府与人民之间建立起良好的合作关系，它强调公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与。简言之，“善治”即政府与人民对公共生活的合作管理，是国家与公民社会良好合作的一种新颖关系，是两者的最佳结合状态。①

通过对于“治理——善治”理论的追踪回顾，结合作为地域范围的“乡村”概念，我们以为，“乡村善治”即是以乡村为地理空间，在最大限度地增进乡村社会公共利益的目标下，通过强调人民群众主体地位、发挥基层民主作用和加强提供公共服务等，促进村域内各种社会力量特别是政府力量与人民在公共生活上的良好合作，使两者关系达到最佳结合状态并谋求人民的最大富祉的社会管理过程。

二、“乡村善治”的构成要素

通过梳理与“治理——善治”有关的诸多理论，并结合我国乡村社会管理的实际情况，我们以为，当前“乡村善治”应包括民主、法治、透明、秩序和服务等五大要素，这不仅反映了“乡村善治”的基本内涵，也是“乡村善治”本质在社会管理中的具体演绎。

一是民主。民主的本义是在一定范围内，按照平等和少数服从多数的原则来共同管理国家事务的国家制度。民主是以多数决定、同时尊重个人与少数人的权利为原则。民主是“乡村善治”的基础条件，实施“乡村善治”的过程是一个强调人民群体主体地位、发挥人民群众当家作主精神的过程，因此必须通过实施基层民主选举，实现政府权力向社会的回归。在乡村社会管理层面，民主要求政府积极拓展渠道、建设平台，保障公民对于政治事务和其他社会生活的参与。这其中，维护和保证村民享有充分自由和平等的政治权利是关键。

二是法治。法治强调法律至上，是社会治理的基本准则。任何人包括政府都没有超越法律的特权，都必须依法行事，法律面前人人平等。法治与人治恰恰相反，法治是以尊重和维护人的自由、平等和权利为基点的，即法治的本质在于保护公民的自由、平等及其他基本权利。由此可见，法治对于个人而言，“法授权即自由”和“法不禁止即自由”；对于政府来说，“法未授予的权力，属于非法权力，不能享有和行使”。在当前我国以血缘、地缘为纽带的熟人社会中，传统的道德和习俗的作用非常突出，因此强调法治更为必要。法治是“乡村善治”的必要条件。乡村社会管理中如果没有对国家法律法规的充分尊重，不能够在法律和制度的框架内进行民主选举、制定村规民约和进行社会事务参与，就无法保证社会管理沿着良性的轨道运行。

三是透明。即信息的公开性。在现代社会，信息与每一个公民的利益直接相关，因而具有广泛的社会性。信息的公开范围愈是普遍，透明程度就愈高，“乡村善治”的水平也就愈高。透明是“乡村善治”的重要条件。村落里的每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政策信息，包括决策信息、政策实施、行政预算、公共开支等所有信息。透明性要求乡村管理机构将相关的经济、政治、社会和文化等方面的政策、信息，通过各种传媒及时告知区域内的公民，以便公民能够及时、有效地参与社会管理中的公共决策过程，并对社会管理过程实施有效的监督。

四是秩序。主要是动态、有序、平衡的社会状态，意味着公民的团结、社会的稳定、生活的有序、公共政策的连贯等。社会秩序是衡量“乡村善治”不可缺少的条件。社会秩序对于基本人权、经济发展和政治进步都具有重要意义。社会秩序如果被破坏或社会进入无序状态，就很难有经济的快速发展和政治的稳定进步。在当前的乡村社会管理中，强调社会秩序更是具有特别重要的意义。就乡村社会而言，秩序不仅是指村民对于乡村社会管理主体等公共权威的高度认同和两者之间的相互合作，而且也包括了乡村社会中村民家庭内部及相互之间的人际关系、利益整合和谐调。因此，作为社会基本生活单元的村落的社会秩序保持得越良好、越巩固，整个社会也会更加有序。

五是服务。服务的本意是指为他人做事，并使他人从中受益的一种有偿或无偿的活动。在现代社会治理中，政府角色由“管理型”向“服务型”的转变是大势所趋，“服务型政府”就是把政府定位于公共服务者的角色，要求政府为民众服务。即在社会本位理念的指导下，在整个社会框架中，让政府牢固树立“为人民服务”的宗旨，向全社会提供方便、快捷、优质、高效的公共服务和稳定、安全、可靠的公共产品。就“乡村善治”而言，不仅需要基层政府持续提升公共服务水平，而且还要求村落社会管理机构不断加强服务意识，提高服务能力。

当然，“治理——善治”理论中提倡的其他价值性要素例如“公正、廉洁、责任、效率”等，也是“乡村善治”必须关注和思考的。不过，在当前乡村社会管理中，“民主、法治、透明、秩序和服务”等五大要素更显得紧迫和重要。

三、推行“乡村善治”的重大意义

对于当前我国社会而言，乡村社会治理问题的焦点在于政府力量应该如何介入乡村，即政府力量如何发挥，才能够确保乡村社会的良性发展、为经济的繁荣发展和社会的安定有序提供更好的基点和更强有力的支撑。“乡村善治”理论的提出，就是对这一疑问的探索。

一是推行“乡村善治”有利于拓展基层民主发展。“乡村善治”体现为国家权力向社会的回归，强调人民群众的主体地位和积极作用，意味着国家与社会、政府与公民的良好合作，表现了社会管理主体的多元化以及在解决社会矛盾与问题中的合作、协商、互信和达成共同目标，凸显出严明的法度、政策的连贯、高效的行政、政务的公开和良好的服务，展示了社会政治发展的趋向。这都有助于拓展基层民主发展，增强国家政治的合法性。通过推行“乡村善治”，能够使村民自治和发展基层民主的原则要求有具体的实现形式，村民的知情权、参与权、决策权、监督权能够得到切实保障，合理的利益诉求以及参与公共事务管理的愿望有合适的表达途径，从而能够适应当前农村经济社会的快速发展背景下农民组织难、民主实施难、村务监督难等现实问题。

二是推行“乡村善治”有利于发挥基层党组织作用。当前，要使党的执政赢得更加广泛、深刻的政治认同和支持，一方面，党必须大处着眼，即从我国的现实出发，不断创新党的执政理念，塑造适应时代发展的科学、先进的执政精神，进一步强化和提高党的执政能力；另一方面，党还必须从细微处着手，即从包括乡村社会在内的基层社会出发，通过制定并实施正确的路线、方针和政策，实现科学发展，不断满足社会公众的物质和精神需求，切实维护社会的稳定和秩序。通过“乡村善治”，充分发挥基层党组织和党员的作用，能使政策宣传多张“嘴”，管理工作伸长“腿”，能够积极引导人民群众参与到社会管理中来，更好地贯彻和落实国家的大政方针和组织意图，使之与村民主观愿望相协调。从而使基层党组织和基层干部找到农村工作的新支点，增强农村党的基层组织的凝聚力和战斗力，架起基层党组织与农民之间思想联结的桥梁，促使基层政权建设延伸到家庭这个最基本的社会细胞。

三是推行“乡村善治”有利于维护基层社会稳定。随着改革开放和市场经济的发展，当前我国社会阶层逐渐分化、利益主体日益多元，思想观念深刻变化，社会生活多元、多样、多变特征凸显，信息流动更加频繁，各种思想、文化和价值观念相互激荡，影响人们思想和行为的因素增多、渠道扩大、程度加深。这反映在农村领域，就是传统社会已经基本解体，而新的社会共同体远未建立，在这样的社会背景下，农村社会管理面临着深刻挑战。而通过推行“乡村善治”， 逐步扩大村民参与社会管理的知情权、参与权、决策权和监督权，畅通人民群众的社会诉求，能够全面贯彻落实农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督机制，从而从源头上减少不稳定因素，进一步密切党群、干群关系，有利于消弭基层社会矛盾和冲突，维护基层社会稳定。

四是推行“乡村善治”有利于推动生态文明建设。不容否认，只有经济发展，才能为解决社会发展问题和推进社会管理提供必要的技术和资金支持，才能逐步实现现代化，增进民生幸福。但是，发展绝不等同于单纯的经济增长，而是要在保护基本生存环境的前提下促进经济的快速发展和社会的全面进步，这样才能真正提高人民群众的生活质量和水平。过去那种拼资源、拼投入、高消耗、高污染和不计生态环境代价的经济发展方式，对人民群众的生存环境带来了极大损害，正逐渐被人民群众所抛弃。因为这种所谓的发展，只顾眼前利益而不顾子孙后代，实际上是竭泽而渔、杀鸡取卵，也是不可持续的，最终会损害社会的和谐发展，破坏人民群众的生活质量。而推行“乡村善治”，发挥人民群体的主体作用和监督力量，能够促使基层政府在社会发展中更加强调生态理念，推动生态文明建设，实现人与自然的和谐相处。

四、推行“乡村善治”的途径依赖

前已述及，乡村社会管理是一项宏大而复杂的系统工程。因此，推行“乡村善治”也将是一整套综合性的制度改革设想，应当秉持民主、法治、透明、秩序、服务等“乡村善治”的基本要求，在经济发展、政治改革、文化传承和社会建设等方面进行努力，而这些努力实际上也是一个相互支持的社会系统。具体阐述如下：

一要建设“强”而“善治”的上层政府。乡村社会管理，自上而下看是国家行政权力的神经末梢；自下而上看则是国家治理的底层基点。因此，乡村社会管理能否达成“善治”状态，与上层政府治理息息相关。也因此，面对经济转轨和社会转型的国情特点，“乡村善治”要求上层政府必须建设一个“强”而“善治”的政府，致力于形成与经济发展水平相适应的强有力的公共部门和社会领域，以最大限度地提高社会管理的效能和水平。事实上，从我国一些地方经济社会的发展经验看，区域全面建设和谐社会进展显著，经济发展全面、协调、可持续，社会秩序稳定良好，其中一个关键因素就是政府强有力的引导和推动。

二要持续强化农村社区建设。城乡社区作为基层社会管理的主要载体，必须切实加强其参与社会管理和社会建设的能力。在农村地区，由于传统体制的影响和社区建设还处于发展的初期阶段，浙江省的社区组织还相对依附于政府，“自治”属性并不强，尚未按照其本来性质发展，这就局限了社区组织作用的发挥。因此，要逐步建立健全村党组织、村民委员会、经济合作社、社区服务中心、基层民间组织“五位一体”的农村社区管理体制，在村党组织的领导下，各司其职、互联互补，不断提升农村社区的管理水平，为农村地区社会稳定和有序发展提供坚实的组织基础。

三要努力形成村落社会的公共服务基础。社会管理从来不是一件孤立的事情，就管理论管理是不可能实现稳定与秩序的。要更好地发挥乡村社会管理的作用，就必须要努力发展村落社会的公共服务基础。这就需要强化乡村社会中组织协调机构的公共服务意识、增强公共服务能力、提高公共服务水平，为人民群众构建通畅便捷的利益诉求表达渠道，形成有效的矛盾纠纷解决机制，打造强大的权益保障体制，为各类经济组织、社会组织提供良好的发展环境，让人民群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，让经济社会发展的成果惠及全体人民，实现乡村社会的和谐稳定。

四要努力完善群众参与社会管理的制度。“乡村善治”需要制度保障，制度是乡村社会管理的重要一方面，国家要继续加强和完善村民自治的法律和制度，形成相对成熟和稳定的法律法规体系，以更好地推动基层民主的发展。而相应的地方政府，应该在法律法规许可的范围，制定符合当地实际情况、能够增进人民群众权益的各项制度和社会政策。另一方面，要充分发挥村规民约在村务管理中的重要作用。

五要有序发展基层社会组织。“乡村善治”要坚持引导与管理相结合，积极发展社会组织在党的指导下参与社会管理。一方面，要通过行政指导、资金支持、分类管理等手段，培育和发展惠及民生的公益类民间组织，规范各类组织不同的准入“门槛”，为社会组织的健康成长开辟空间，使之全面参与社会管理和公共服务供给，为社区内更多的单位和居民提供安全、卫生等方面的服务。另一方面，要积极引导村庄中出现的诸如老年人协会、残疾人协会、文娱体育团体、公益互助组织等“草根”社会组织，促进其健康发展，成为党和政府联系不同群体的有益“桥梁”。

＊本文系2011年浙江省社科联研究课题《“乡村善治”：当前乡村社会管理的目标选择和路径依赖》研究成果（编号：2011B001）。

作者丁坚钢，男，浙江同济科技职业学院党委书记，副研究员（宁波 315000）；蒋晓冬，女，浙江同济科技职业学院助理研究员（绍兴 311800）。

①俞可平：《治理与善治》，北京：中国社会科学文献出版社，2000年，第4页。

责任编辑：孙艳兰