王彦彭

中图分类号：F202 文献标识码：A

内容摘要：2008年以来经我国国务院批复建立的国家战略经济区超过20个。本文在概括经济区的内涵与区域经济联动功能的基础上，剖析了国家战略经济区过度供给产生的现实背景和依据，分析了国家战略经济区发展现状与面临的突出问题，最后对未来国家战略经济区发展进行了思考。

关键词：国家战略经济区 区域经济联动 过度供给 发展策略

2011年10月，《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》出台，将中原经济区定位于国家重要的粮食生产和现代农业基地、全国三化（工业化、城镇化和农业现代化）协调发展示范区、全国重要的经济增长板块、全国区域协调发展的战略支点和重要的现代综合交通枢纽、华夏历史文明传承创新区，中原经济区建设从此被纳入国家战略。2011年12月，国务院批复了《河北沿海地区发展规划》，河北沿海地区发展上升为国家战略，其战略定位包括京津城市功能拓展和产业转移的重要承接地。

与20世纪90年代上海浦东新区上升为国家战略后社会各界的积极拥护和响应相比，如今国家战略经济区的出台则显得较为冷清，人们已经习以为常。改革开放30多年来，尤其是近3年，国家战略经济区接二连三出台，经统计已超过20个。这迫使人们认真思考，国家战略经济区的功能是什么，我国经济发展是否真的需要这么多所谓的战略经济区，国家战略经济区的过度供给是一时兴起还是与经济社会的可持续发展相吻合，它能否实现与周边地区经济发展的联动和相应的规划目标等。

经济区的内涵与区域经济联动功能

（一）经济区的内涵

从经济学和系统论的角度来讲，经济区是指在经济上相对完整、相对独立的经济单元，表现为区域内部各部门之间有密切相关性、同类性和联系性，以及经济管理上的合理性。该单元代表的空间可大可小：大的单元可以是超越国家层面由多国组成的经济共同体或经济圈，如欧盟自由贸易区、北美自由贸易区，或是几个国家相邻的部分地区组成的经济区域，如湄公河流域；小的单元可以是以单个国家为一个完整的区域或以国家内部小区域为对象，比如我国的东部、中部、西部、东北地区，环渤海、长江三角洲、珠江三角洲等经济区（经济圈）、城市群（城市圈），各个省域、自治区、直辖市，各功能区（如园区、港区、校区）等。国家发展战略经济区是由人的经济活动所造就的，主要由经济要素之间的联系程度所决定的地区范围，是一国内跨行政区划的地区，其组成部分也是大大小小的行政区。这种区域的确定，不仅有利于实践中的操作，而且也满足了区内均质性和区间差异性的区域特征要求。

（二）区域经济联动的机理

区域经济联动是区域经济发展到一定阶段的内在要求，是培育新的生产力体系的重要途径，对推动我国区域经济协调发展和提升国际竞争力具有重要意义。就我国而言，在政府行政引导和市场力量推动下，经济区建设和联动己走过了30多年的发展历程，各种形式的经济区联动蓬勃发展，既有相邻区域之间的强强联合，如长三角区域经济联动、珠三角区域经济联动等，已形成经济发展强势区域；又有相邻区域之间的强弱联合，如苏南与苏北的区域经济联动、福建山海联动等，这些区域经济联动，对实现区域之间的优势互补、拓展发达地区的发展空间、带动欠发达地区的快速发展起到了积极作用。就国外而言，美国、日本等一些发达国家在区域经济联动实践中积累了不少成功的经验。

从国内发展历程和实践经验来看，区域经济联动是生产力社会化和区域分工协作发展的必然结果，是区域经济专业化和市场经济发展的客观趋势。区域经济联动的核心就在于使紧邻区域通过联动发展，提高资源配置效率、区域生产效率与区域交易效率，实现资源和功能上的相互接轨、相互融合、相互促进，提高区域乃至国家综合竞争力。区域经济联动是一个多维度的复合体，需要有区域分工、资源要素流动的客观基础，有企业空间扩张的现实需要，有产业结构转换的核心动力，有政策制度变迁的有效保障，有空间模式演变的地域载体，体现为一个具有动态特征的结构整合过程。

我国国家战略经济区产生的现实背景和依据

从经济区的内涵和发展历程以及应发挥的区域经济联动功能来看，我国国家战略经济区中只有长三角经济区、珠三角经济区符合上述要求，而上海浦东新区则依托于上海所具备的区域优势和雄厚的人才、技术、资金和工业基础等，经过若干年的发展业已符合上述要求。但是2008年以来集中涌现出的国家战略经济区，很多都不是区域经济发展到一定阶段自发产生的结果，不符合经济区的内涵，并且没有充分发挥和体现出其具备的区域经济联动等功能。上述大多数国家战略经济区，名过其实，倾向于“炒作‘国家战略的概念”。当然，这种现象的产生不是偶然的，而是依托于很强的现实背景，尤其是国家政策导向。认真研究和梳理党的十七大报告、国民经济与社会发展规划纲要和历年政府报告，可以从中发现端倪。

《国民经济与社会发展十一五规划纲要》在实施区域发展总体战略部分指出，坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局。就国家战略经济区而言，只是在鼓励东部地区率先发展中提出：继续发挥经济特区、上海浦东新区的作用，推进天津滨海新区开发开放，支持海峡西岸和其他台商投资相对集中地区的经济发展，带动区域经济发展。由此可知，天津滨海新区、海峡西岸经济区的建设已纳入“十一五”规划纲要，并且分别于2008年3月和2009年5月得到国务院批复并上升为国家战略。

2007年，党的十七大报告提出，遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带；以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。十七大报告的这种指导思想实际上是对《国民经济与社会发展十一五规划纲要》的一种延续，关于国家战略经济区的设计并没有创新和亮点。

《国民经济与社会发展十二五规划纲要》在实施区域发展总体战略部分指出，充分发挥不同地区比较优势，促进生产要素合理流动，深化区域合作，推进区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距。就战略经济区而言，在推进西部大开发、振兴东北地区、促进中部地区崛起、支持东部地区率先发展中均有具体的制度安排。在推进新一轮西部大开发中指出，坚持以线串点、以点带面，推进重庆、成都、西安区域战略合作，推动呼包鄂榆、广西北部湾、成渝、黔中、滇中、藏中南、关中－天水、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡等经济区加快发展，培育新的经济增长极。在全面振兴东北地区等老工业基地中指出，重点推进辽宁沿海经济带和沈阳经济区、长吉图经济区、哈大齐和牡绥地区等区域发展。在大力促进中部地区崛起中指出，加快构建沿陇海、沿京广、沿京九和沿长江中游经济带，促进人口和产业的集聚，加强与周边城市群的对接和联系；重点推进太原城市群、皖江城市带、鄱阳湖生态经济区、中原经济区、武汉城市圈、环长株潭城市群等区域发展。在积极支持东部地区率先发展指出，推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展，打造首都经济圈，重点推进河北沿海地区、江苏沿海地区、浙江舟山群岛新区、海峡西岸经济区、山东半岛蓝色经济区等区域发展，建设海南国际旅游岛。

由此可知，与“十一五”规划纲要相比，“十二五”规划纲要对国家战略经济区有了具体的表述和制度、政策安排，其提到的经济区分别为西部地区10个、东北地区3个、中部地区6个、东部地区6个，共计25个。尽管只有天津滨海新区、海峡西岸经济区的建设已纳入“十一五”规划纲要，但是不少地方政府政治热情高涨，效仿意识较强，热衷于国家战略经济区带来的明星效应，而国务院则及时顺应地方政府的这种政策与制度偏好，而不是积极引导和进行制度创新。最终结果是，不少国家战略经济区在“十一五”时期就已经获国务院批复，远远出乎社会各界的预料。据统计，仅2009年一年就有11个国家战略经济区成立。根据“十二五”规划纲要可以预知，未来2-3年国家战略经济区将会新增5-10个。

对2006年以来国务院政府工作报告进行分析和整理可以发现，2006年和2007政府工作报告，涉及有关继续推动区域协调发展的内容篇幅和相应表述与《国民经济与社会发展十一五规划纲要》基本一致。根据年度政府工作报告与规划纲要的来源和产生过程来看，可以把2006年和2007年政府工作报告中相应内容看作是后者的一个前奏和顺延。因此，对国家战略经济区的有关表述，主要针对上海浦东新区和天津滨海新区。但是2008年政府工作报告中，有关区域协调发展的内容表述较少，相应的制度设计与政策安排较为粗略。2009年政府工作报告则与2007年政府工作报告比较接近，相应的制度设计与政策安排更细化、更具可操作性。2010年政府工作报告，新增了“重点抓好西藏和四省藏区、新疆经济社会发展政策的制定和实施工作”的内容。综观“十一五”时期历年政府工作报告可以发现，对于国家战略经济区的有关表述基本延续了“十一五”规划纲要的精神，具体制度设计和政策安排的创新很少。这再次说明了上述观点：各地对申请和建立国家战略经济区的热情很高，远超出国务院的预料。当国务院批复了某个省份建立国家战略经济区的申请后，其他省份群起效仿，中央政府出于平衡地方利益和公共管理的需要，不得不满足地方政府的这种愿望，最终导致国家战略经济区的过度供给和“含金量”的降低。

国家战略经济区的发展现状与面临的突出问题

（一）国家战略经济区的分类

1.国家战略经济区的类型。从已经获批的战略经济区情况看，主要有三大类：国家级新区、国家改革试验区、区域性发展规划。第一类：国家级新区，如上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、横琴新区以及批复较早的郑东新区和沈北新区。以“试验”的名义向地方让渡中央的部分职权是特区的吸引力所在，赋予地方政府更大的自主权，从而激励其完善市场经济体制的探索。第二类：国家改革试验区，如深圳综合配套改革试验区、长株潭城市群两型社会综合配套改革试验区、武汉城市圈两型社会综合配套改革试验区等。改革开放初期设立的经济特区不同于当前的全国综合配套改革试验区，后者作为我国最新的改革开放前沿阵地，由以前单纯的政策优惠转变为综合配套改革，进而充分调动各种创造性因素。试验区拥有关键的“先做先试权”，针对在改革中遇到具体问题，可以先自主进行摸索试点，然后再根据实际需要申报国家相关政策支持。第三类：区域性发展规划，如广西北部湾经济区、福建海峡西岸经济区、江苏沿海地区、关中—天水经济区、辽宁沿海经济带、图们江区域、黄河三角洲高效生态经济区、鄱阳湖生态经济区、安徽皖江城市带承接产业转移示范区、海南国际旅游岛、中原经济区、冀沿海经济区等。

2.国家战略经济区的管理模式。综观当前国家战略经济区的管理模式，可以分为五类。第一类是地方政府间自主协调模式，如长三角区域。第二类是省级政府派出机构协调模式，如长株潭区域。湖南省政府成立了以省长为组长的长株潭一体化领导协调小组，确定了“总体规划启动基础设施先行、重大项目跟进”的指导思想，牵头组建有权威性的协调机构和制定统一的发展规划。另外黄河三角洲高效生态经济区也是采取这种管理模式。第三类是联合党委领导下的协调模式，如乌昌经济区。在不涉及两地区划调整的前提下，新疆维吾尔族自治区成立自治区党委派出机构“乌昌党委”。主要任务是统筹乌昌地区的经济社会发展，统一制定并组织实施乌昌地区经济社会发展规划城市整体规划产业发展规划，研究解决乌昌社会经济发展中的重大问题，全力领导乌昌经济一体化。第四类是管委会领导下的协调模式，如重庆两江新区。两江新区开发建设领导小组下设两江新区管理委员会（党工委），负责统筹重庆两江新区范围内规划布局、开发建设、统计、宣传及其综合防调等；并按照重庆市政府授权，负责鱼石片区的基础设施和功能开发建设；受市政府委托，代管北部新区管委会和两路寸滩保税港区管委会。第五类是统一行政架构管理模式，如天津滨海新区。在经过近两年的准备，2010年完成了政改主要目标，被理论界称为“最彻底的”新区新政改革，其主要是撤销滨海新区工委、管委会，撤销塘沽、汉沽、大港区现行建制，建立滨海新区行政区，组建城区管理机构、功能区管理机构两类区委、区政府的派出机构，建立起了统一的行政架构，同时赋予新区更大的自主发展权、自主改革权、自主创新权。

（二）国家战略经济区发展中遇到的突出矛盾和问题

1.战略经济区发展目标与突破发展阶段的矛盾。在现行的GDP和节能减排双重政绩观约束以及财政体制下，各级地方政府一方面要保持较高的GDP增长速度，另一方面要完成“节能减排考核”的要求，从而突破经济增长与资源节约、环境保护之间的矛盾与冲突。资源节约型与环境友好型社会的建设，在一定程度上提高了资源使用成本和技术要求，一般传统意义上认为这会造成当地与外地的发展环境不在同一水平上，最终影响地方经济竞争力（周海春，2009）。此外，进入“十二五”时期以后，节能减排的考核指标增加并且指标更细化，同时节能减排的难度在不断加大，过去使用简单技术、较少投资就能解决的问题会越来越少，节能减排的实施难度和对资金的需求都有了明显的变化，节能减排的成本不断增大。从“十一五”时期节能减排的进展来看，节能减排实施效果比较好的主要是东部沿海发达地区，尽管中西部不少地区也完成了单位GDP能耗降低20%、主要污染物（化学需氧量和二氧化硫）排放量减少10%的目标，但是单位GDP能耗、单位GDP污染物排放量依然明显高于东部地区甚至是全国平均水平。这说明，我国中西部不少地区“十二五”时期经济发展面临着更强的资源与环境约束。

由上述“十二五”规划纲要可知，已经批复或未来很快就要批复的国家战略经济区中，中西部地区拥有16个，东部地区6个，东北地区3个。从类型来看，位于中西部地区的国家战略经济区主要以区域发展规划为主。对国家战略经济区近十年来的发展规划和提交给国务院申请批复的发展规划进行比较后可以发现，国务院最终批复中指出的发展目标一般明显高于申请建立国家战略经济区之前，并且更为细化，而地方政府往往把这一点作为建立经济区的重要出发点之一。对于中西部不少国家战略经济区而言，大多数出于工业化中期阶段，产业结构中重化工业所占比重大的特征明显。在现阶段提出过高的发展目标，等同于在一个经济并不发达的地区推进发达国家和地区才有条件进行的“经济区建设”，具有比较明显的赶超性质。对上述战略经济区来说，就是要“多、快、好、省”发展经济。因此，必须突破传统发展阶段论的局限。

在经济发展实践中，当同时面临过高的目标和过多的约束时，不少地方政府为了优先完成目标，往往会把发展循环经济、节能减排当作发展中的障碍，在招商引资中不表示出发展循环经济的理念，不愿过多强调节能减排的思想。综观不同战略经济区和各地经济发展实践可以发现，在筹划中长期发展中，即便有国家赋予战略经济区的使命，地方政府更偏好和关注的还是投资项目和GDP增长。因此，在国家战略经济区建设过程中，不可避免会出现资源浪费和环境污染的反复，必须要突破经济发展与资源节约、环境保护的悖论。

2.国家战略经济区的过度供给造成优惠政策失效或减效。深圳作为改革开放初期设立的经济特区，广东省也制定了特区条例，但要执行这个条例，则需要创新体制，打破原有的管制，需要得到特区之外的旧体制在很多方面的容忍、让位和配合。深圳仍然要与它的上级主管部门，乃至中央部委打交道。所以，深圳在经济管理体制上进行的种种变革和对新体制的试验一开始就对我国经济改革有了全局性的价值。同时，深圳特区或是其它经济特区的存在，一方面对我国经济改革存在和增长存在动态外部性和产业成长中的技术扩散效应，另一方面该类体制改革和试验又不断地被全国其他地区仿效，成为一种知识的溢出效应。而且随着经济特区的经验不断地推广，模仿新体制的过程就是经济体制改革的过程。上海浦东新区、天津滨海新区、深圳综合配套改革试验区、武汉和长株潭“两型社会”建设综合配套改革试验区，都借鉴了改革开放初期设立的经济特区的发展经验，具有较强的可行性和可操作性。

同时，不可否认，给予改革开放初期设立的经济特区的优惠政策，吸引了大量的国内外地区的资金、技术和人才，为特区的快速发展起到了至关重要的作用。这也是后来各地建立国家战略经济区的重要动机之一，尤其是跨省的区域发展规划类战略经济区。但是不少地方政府忽略了改革开放初期设立的经济特区所有的特殊优势，即当时的优惠政策是非常稀缺的，所以能够吸引大量的国内外地区的资金、技术和人才从而推动当地经济的发展。一定时期内，一个国家和地区发展所面临的资源资金和人才总量是一定的，技术水平短期内也不会发生变化，国家战略经济区尤其是区域发展规划类经济区的过多供给，最终导致战略经济区实施的优惠政策吸引资金、技术和人才的力度在减弱，同样的优惠政策所能吸引到资金、技术和人才数量明显减少。以中部地区为例，分布着中原经济区、关中－天水经济区、武汉综合配套改革试验区、长株潭综合配套改革试验区、黄河三角洲高效生态经济区、鄱阳湖生态经济区等共计6大国家战略经济区。国家战略经济区的分布密度过高，导致不同战略经济区出于发展本地经济的需要对资金、技术、人才和资源等竞争程度加大，不能实现经济区的良性联动发展与合作共赢（柏程豫，2011），严重违背了国务院设立战略经济区的初衷。

3.国家战略经济区内部管理体制存在缺陷。国家战略经济区内部往往包含多个地方行政主体，管理体制还出于探索和建立阶段，目前还存在不少缺陷，其主要表现为以下几个方面：

一是政策资源的内敛性导致行政壁垒。政策资源内敛性是在一个行政区内，以行政力量为中心的政策资源对内的加强与对外的排斥特征。当前情况下，政策资源仍然超越市场资源，是主导地方经济发展的强势资源。由于经济区内各地方政府出于本行政区利益的考虑，使政策资源呈现内敛性，用政策资源包围市场资源，造成了不同行政区划间为了争夺优势政策资源而相互抵制。

二是经济区内产业布局行政色彩浓厚。经济区内各行政区为了发展的需要，不顾及区域发展的差异性，产业大而全、小而全，重复建设和产业雷同现象比较严重。各行政区在落实国家规划，争取项目、资金、政策方面独立开展工作，缺乏协同统筹。有些项目上存在相互坚持、各不相让的问题，内耗式竞争不断加剧。

三是经济区内各级政府合作协调难度较大。打破行政壁垒，实现区域经济一体化发展，这是上级政府的施政愿望。但经济区内各行政区相互独立，各自为战，行政区之间的竞争多于合作。各经济区建立的协调机构，由于缺乏权力和法制的保障，相对于行政区内地方政府而言，这些协调机构处于弱势地位，在推进区域经济一体化上难度很大。

四是地方政府缺乏区域经济管理的经验。地方政府区域经济宏观管理和公共服务的机构还不健全，尤为重要的是地方政府缺乏专门的区际合作机构作为区域经济一体化的组织沟通平台。同时，地方政府缺乏对区际公共事务的管理和政府之间公共关系处理的经验，缺乏对区域经济一体化发展所需公共服务和公共产品的供给能力。

未来我国国家战略经济区发展策略

对于未来国家战略经济区的发展，本文认为应注意以下几个方面：

第一，提升国家战略经济区的准入资质，严格控制国家战略经济区的数量。2009年以来国家战略经济区的集中涌现，产生了很强的示范效应。不少地方政府分别利用当地媒体和中央媒体进行造势和吹风，然后在召开两会和其他全国甚至国际大型会议适时提出设想，并想方设法使本地区也成为国家战略经济区。有些地方政府执政官员往往将本地区上升为国家战略视为一项显赫的政绩。为此，必须建立国家战略经济区资质条件，多选择可以量化的评价指标，在实地调研的基础上，结合第三方独立机构出具的审核结论，来确定该经济区能否上升为国家战略，改变当前地方政府做运动员、国务院做裁判员的局面。如果不严格控制未来时期国家战略经济区的数量，那么各个国家战略经济区不可避免地又回到以前经济发展模式中，导致所谓国家支持其发展的优惠政策失效。

第二，在发展过程中允许国家战略经济区调整其原先的目标和功能定位，同时应思考建立适当的退出机制。国家战略经济区在确定其发展目标时，通常预期优惠政策会产生良好的效果。由上述分析可知，国家战略经济区的集中涌现或分布密度过高等，会削弱优惠政策的预期效果。根据“十二五”规划纲要可知，未来1-2年会有数个国家战略经济区得到国务院批复。因此，国家战略经济区为实现其发展目标和国务院确定的功能定位，对资金、技术、人才和自然资源的竞争会更趋激烈，优惠政策和其他政策的效果会被进一步削弱，如果遇到一些突发事件的影响，不可避免会出现目标不能顺利实现的状况。为此，应允许国务院批复的国家战略经济区在发展过程中，在和国务院进行协商的基础上，相机抉择调整其发展目标和功能定位，同时应思考建立适当的退出机制。毕竟，国家战略经济区设立的初衷就是为了加快经济区的经济社会可持续发展，探索出一条适合当地或对其他地区具有借鉴意义的发展之路。既然国家战略经济区的发展包含探索和试验，就应该允许经济区在发展中相机调整和改革，这本身就是一种创新。

第三，时机成熟条件下，可以将地域上分布接近或区域发展联动优势明显的多个战略经济区进行合并和重组（柏程豫，2011），从而具备像长三角经济区、珠三角经济区一样的产业集聚和区域发展联动功能。长三角经济区、珠三角经济区、环渤海经济区具有较长的发展历史，是生产力社会化和区域分工协作发展的必然结果，反映了区域经济专业化和市场经济发展的客观趋势，具备很强的区域经济联动功能。而现行国家战略经济区从其产生历程和渊源来看，实际上是原先国家提出的大经济区的初级形式，在一定程度上是国务院为了平衡大经济区中各地方政府尤其各省利益冲突和难于协调的结果，该矛盾主要表现为各省争做本经济区发展的领导者而相互不退让。以中部六省为例，国务院很早就提出了“中部崛起”战略，但是各省都热衷于优先发展本地区经济和做“中部崛起”中的领导者或领跑者，并且寻找多种理由和依据来支撑自身所谓的观点。中部六省在国家战略经济区批复之前，就存在着中原城市群、武汉城市群、长株潭城市群、太原城市群等发展方略，对其认真研究后可以发现，这些所谓的城市群其实就是当前战略经济区的前身，只不过后者包括的范围更广、内容更多。

第四，改革现有的省、地市、县、乡四级政府管理体制，减少政府管理的层级，使其转变为省、县、乡三级管理体制，提升经济区内各级政府合作协调能力。不少学者以前就一直在关注该问题，并基于不同的根据和目的提出相同或类似的观点。对于国家战略经济区而言，该项措施的实施一方面可以降低管理体制的运营成本，同时有助于解决经济区内各级政府合作协调难度较大、经济区内产业布局行政色彩浓厚等矛盾。

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