贾 全 明

(华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079)

城乡一体化改革与建设的实践创新

贾 全 明

(华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079)

统筹城乡发展和城乡一体化建设是当代中国经济社会发展全局的重大改革，也是我国学术界正在讨论和关注的重大理论问题。根据现有实践经验，在城乡一体化改革中，需要以创新城乡统筹发展和城乡一体化的体制机制为重点，即建立城乡一体化的土地与规划战略，统筹城乡基础设施规划与建设，建立和完善城乡公共服务一体化体系和机制、城乡一体化的社会保障机制、城乡一体化的社会管理体制，以此构建城乡经济社会发展一体化新格局。

城乡一体化；改革与建设；实践创新

城乡统筹发展是实现城乡经济良性循环的必然要求，是构建和谐社会的重要标志和关键所在，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局是推进我国改革发展的根本要求。深刻领会和正确把握统筹城乡发展、加快推进城乡一体化的科学内涵和精神实质，不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进,具有重大的实际意义和长远的历史意义。

一、我国城乡一体化发展存在的问题分析

1978年，我国城镇化率为17.92%。截至2008年底，我国城镇化水平达到45.7%，比新中国成立初期提高了35个百分点，年均增长0.95个百分点。2009年，我国城镇化率已达46.59%。2011年4月28日的第六次全国人口普查数据显示，全国总人口为1370536875人。大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，居住在城镇的人口为665575306人，占49.68%。目前我国城乡一体化发展进程中存在的问题主要有以下几个方面。

(一)农业基础比较薄弱，总体水平一直较低

我国城镇化发展不仅起步晚,且挫折较多,加之长期实行“城乡分治”政策,因而发展水平一直很低。农村生产生活条件落后。农村，特别是中西部地区，水利、交通、电力、通信条件较差。目前全国还有2.5亿农民饮水安全缺乏保证，近100个乡镇不通公路，近1万个乡镇不通沥青路和水泥路，约200万户农村人口用不上电。一些地区村镇布局不合理，垃圾处理、生态保护设施缺乏。

(二)城镇化严重滞后于工业化

我国虽然总体上进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，但统筹城乡发展的能力还有待于进一步提高。按一般规律,城镇化要与工业化发展相适应,但实际上我国城镇化水平一直落后于工业化发展。相关统计表明，目前我国城市化水平滞后工业化10个百分点以上。

(三)城镇化落后于经济发展水平

世界银行相关资料显示,美国在20世纪20年代人均GDP达到3000美元，其城市化水平突破50%大关；日本、韩国和我国台湾等亦表现出相似的特点。2009年，中国的人均GDP已达到3734.8美元，而城市化率为46.59%，国民收入跟中国水平差不多的马来西亚和菲律宾，其城市化率都在60%以上，日本、韩国则超过70%。因此，从这个意义上说，中国的城市化落后于经济发展水平[1]。

(四)农村经济发展水平落后，城乡居民收入差距仍呈扩大趋势，城镇化水平的地区差距日益扩大

尽管我国农业农村发展取得了巨大成绩，但农业生产力水平偏低、经营规模普遍偏小、农业比较效益下降、市场化程度不高、产业化不强的特征并未根本改变。农民收入水平与城市居民的差距呈扩大趋势。我国城市空间分布的突出特点是东密西疏。东部城镇化水平高出西部17个百分点。城乡公共服务水平不均衡，农村社会事业发展滞后。由于历史欠账较多，农村教育、文化、医疗等社会事业的发展还相对滞后，特别是农村社会保障体系建设刚刚起步，无论是覆盖面还是保障水平，都与城市存在较大差距。

(五)农民的民主权利和财产权利尚未得到切实保护，侵犯农民权益事件时有发生

农民土地权益尚未得到有效保护，低价征收征用农民土地、补偿不到位等问题较突出，征地纠纷频繁发生。农民工的权益保障还不到位，农民工工资水平较低，最低生活保障、工伤保险、子女教育、廉租住房等权利缺乏有力的制度保护。

二、城乡一体化改革与建设的实践创新思路探讨

城乡一体化建设不仅仅是建新房、修新路，改善居住条件和生活环境，重点的是要在体制机制创新上做文章。本文根据现有实践经验，在城乡一体化改革中，需要以创新城乡统筹发展和城乡一体化的体制机制为重点，即建立城乡一体化的土地与规划战略，统筹城乡基础设施规划与建设，建立和完善城乡公共服务一体化体系和机制、城乡一体化的社会保障机制、城乡一体化的社会管理体制，以此构建城乡经济社会发展一体化新格局。

(一)创新城乡统筹发展战略和城乡一体化全局规划

在实施城乡一体化战略的试验区，这是作为先行和先导性的第一步。重塑和完善城乡规划体系，发挥规划的先导作用，把科学发展变成直观的被干部群众知晓、评论、修订、理解、认同的重要步骤。以规划明确新农村(或新社区)建设功能布局，产业布局、现代农业和工业的发展方向，形成经得住检验和推敲的与总体规划、专业规划、专项规划、毛细规划相衔接的城乡规划体系，构建全域覆盖、层次清晰、目标明确、管理到位的城乡规划体系。

其中首要的，是抓住城市总体规划的契机，强化城乡规划的全局理念，在科学发展的新思维下编制城乡一体化建设规划。这不是一份简单的图示，更重要的是其战略性、全局性、前瞻性的发展观和可持续性，是城乡资源的互通、互利以及对发展的配置合理性，是全域性城乡新面貌和具有本市特色的发展图景。

其次则是完善城镇体系与村庄布局规划体系。认真修编城区、城镇和新农村建设规划，发挥城区在物流、资金、信息、人才等要素上的汇聚和枢纽与孵化器功能外，更要凸显对城市的带动效应和乡村的呼应关系。在重点抓好工业园区、现代农业产业建设和发展中，为产业聚集、城乡互动腾出空间和余地。在建制镇、中心村落的建设和布局中，坚持以人为本的价值观，建设亦城亦乡、环境优美、功能齐备、宜居乐生的新社区，并且把城乡一体化基础设施建设项目逐一落实在各层次规划中，以规划带动实现基础设施、公共服务的覆盖。

再次，在专项规划的进一步完善中，强化产业布局、人口分布、交通、水利、资源开发与生态平衡的关系，在相关专项规划的编制中，立足于环境保护、环境治理和保护耕地、节约土地以及打造地方文化，形成物质文明、政治文明、精神文明、生态文明全面发展的眼光和社会前景。

(二)创新城镇土地利用制度和健全严格规范的农村土地管理制度

土地的利用和管理是城乡一体化规划的重点。在切实保证国家土地制度和土地政策有效执行的前提下，完善土地利用与复垦平衡的土地保护机制，探索一定区域内土地利用计划的有效调剂，是城乡一体化改革中必然涉及的问题。为此，一方面必须严格规范农村土地管理制度，另一方面又需要推进土地利用和管理方式的创新。要在推进土地利用和管理方式的创新中，探索建立城乡建设用地统筹和土地收益统筹分配的管理办法，完善征地制度改革，建立城乡统一的建设用地市场；探索集约化土地经营办法，用市场化方法形成规模化、集约化的现代农业基地，促进农业剩余劳动力与土地资源向第三产业的转移[2]。在创新城镇土地利用制度上，可以探索建立适度的农村土地流转制度，在依法自愿有偿原则下，发挥市场对土地资源配置的基础性作用，与城乡一体化建设相适应，促进农村土地有序地合理地流转。

(三)统筹城乡交通和基础设施建设

加快构筑城乡一体化的交通网络，是实施城乡一体化建设的先行和基础中的基础，最能够显现城乡一体化建设格局和直观性。所以，要在城乡一体化过程中，突出抓好统筹城乡的一体化交通网络建设。要在国家高速公路网络的基础上，建设本区域内向外向内便捷的交通网络，既充分利用国家交通干线，又有本区域的畅通工程和乡村道路工程，完善和提升交通功能，以大交通意识来解决区域内交通规划、交通运行和管理程序。在统筹城乡的一体化交通网络建设中，仍要坚持按照需要、量力而行、适度超前的原则，形成以城市为核心、向下延伸至中心镇和中心村为基本联接点的、干支相接、区域成网、城乡畅通、宜居宜行的综合交通体系。在城乡一体化交通网络建设之初，可以从大力发展公共交通事业出发，按照市——乡镇——中心社区都能通公交车的目标，整合交通客运资源，由城市向农村延伸公交线路，形成便民、快捷、经济、安全有序的城乡运输网络。

建立城乡一体化的基础设施平台。农村基础设施建设长期落后于城市，欠账较多。在城乡一体化建设中要把加强农村基础设施建设作为重点，从改善农村环境入手，加快城市基础设施向农村延伸。积极推进与农村居民日常生活密切相关的基础设施和公用服务设施建设，以提高农业综合生产能力和抗灾能力、改善农村饮水安全为重点，加快农村水利建设步伐。在供水、供电、供气、通信和垃圾、污水处理等基础设施建设上，逐步实现城乡对接和共享。实施大规模土地整治工程，科学改造低产田，增加高产示范田和高产基地，整修扩建排灌渠道，推进规模经营，发展现代农业。同时，根据发展现代农业的要求，抓好农田道路、小型水利、节水灌溉、草场围栏、养殖小区、大中型沼气等基础设施建设。城市公共服务向农村覆盖，城市文明向农村辐射，加强中小城镇和集中居民区的基础设施建设的维护，使学校、医院、商店、道路、供水、排水、环保、绿化逐步达到相应标准，形成覆盖城乡的公共服务设施网络体系，为城乡一体化提供硬件支持。

(四)建立城乡公共服务一体化体系和机制

建立城乡公共服务一体化体系和均等化服务观念，是城乡一体化建设的软件支持。这是在实践中需要着重注意的，是使农民享受基本的国民待遇的主要改革项目。城乡公共服务的不均等，曾严重加大了城乡间的差距和不平等，在城乡一体化发展中，城乡公共服务体系和机制上的改革必然摆上重要位置。

1.推进城乡教育的统筹与一体化发展。建立统一规划、统一调配、统一管理的城乡义务教育均衡发展体制。充分利用城乡共享的信息技术手段，加快教育信息化建设，促进优质教育资源发挥更大作用。建立教师合理流动机制，统筹规划，保障经费，实行农村教师培训工程和城乡教师的进修学习制度。大力发展城乡职业教育[3]，完善职业教育助学机制，资助引导就业青年选择职业教育。大力开展农民实用技术培训，掌握实用技能，拓宽就业渠道，提高增收能力。

2.优化城乡统一的卫生服务体系。加快建立城乡居民共享的公共卫生和基本医疗服务体制。全面贯彻落实国家关于医疗卫生体制改革的有关政策，加大投入、优化配置，建立健全城乡公共卫生体系、城乡医疗服务体系。在完善医疗服务上，注重预防保健、卫生教育服务体系，加强卫生监督服务体制，实现人人享有基本的卫生保健服务。加强城乡统一的社区基层卫生服务中心建设，实行普遍的医疗保障制度，努力解决城乡群众看病难、看病贵的问题，大力提高医疗机构服务质量[4]。

3.创新城乡文化体育发展体制。健全政府主导下的具有普遍服务功能的文化体育事业。推动多元资本参与的符合市场规律的文化产业发展机制；在文化体育事业和管理体制的改革中，促进实行文化事业与文化产业的共同发展。高度重视文化设施、体育设施建设，建设好遍及城乡的公益性文化设施和群众性文化活动场所。根据本地特色和群众爱好，大力开展丰富多彩的群众体育活动，增强人民体质。推进广播电视传输网络化和数字化新技术在城乡的运用，扩大广播电视覆盖面，提高传输播出质量，增强对于农村的服务功能。

城乡公共服务均等化是衡量城乡经济社会一体化进展的重要标志。加大对城乡公共服务的投入，大力推进城乡基本公共服务均等化，不断提高农村公共服务水平，使农民享受基本的国民待遇，是城乡一体化建设的主要工作。

(五)创新城乡一体化的社会保障体制

在推进城乡一体化建设中，旧的城乡分割的社会保障体制正在改变，适应城乡经济社会发展一体化新格局的新的社会保障体制也在深化改革、创新机制中逐步形成。

1.建立城乡一体的社会保障体系。积极扩大养老、失业、基本医疗等社会保险的覆盖面，提高社会参保率，逐步将非公有制企业、灵活就业人员、被征地农民纳入社会保障覆盖范围。进一步提高城市最低生活保障标准，积极探索社会救助机制，加大政府救助力度。加快推进农村社会保障制度建设，逐步完善“低收入农民最低生活保障”“失地农民生活保障”等农村社会保障制度，在试点的基础上建立健全农村养老保险制度[5]，有针对地做好残疾人、老年人等特殊群体的社会保障工作。

2.创新城乡一体化的劳动就业体制机制。建立城乡一体、劳动力有序流动的就业机制，完善城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。彻底消除对农村和外来劳动力的就业限制，完善劳动者自主择业、单位自主用工的市场就业机制。对被征地农民发给《就业登记证》，享受城镇登记失业人员的就业扶持政策。继续深入开展就业服务活动，积极推进返乡农民工等就业困难群体的再就业。统筹城乡培训资源，加强农村劳动力转移培训基地建设。根据实际情况和已有经验，开展各种形式的专门培训机构，甚至可以是政府买单的培训模式。鼓励进城农民工自主创业，对进城经商办厂开店人员，在市场准入、小额贷款、证照办理、税费减免等方面提供优惠政策。统筹管理城乡劳动就业工作，实施劳动就业工作属地化改革，加强镇(办)一级政府管理劳动就业工作的职能。

3.建立城乡统一的就业管理服务制度。建立和完善就业与早就业的长效机制，扩宽就业渠道。努力培育新的经济增长点，提高就业容量，吸纳更多的劳动力就业。认真贯彻落实各项就业再就业优惠政策，发放小额担保贷款，扩大担保基金规模。建立稳定的免费就业服务和免费再就业培训资金投入机制，发展公共就业服务机构。

(六)探索城乡一体化的社会管理体制机制

城乡一体化建设对执政党的领导能力和领导方式提出了更高要求，在党的领导体制上会有相应调整，但改变不大。而在社会管理体制机制上，城乡一体化的推进必然改变旧的城乡分离的管理体制，形成城乡经济社会发展一体化下社会管理的新体制新机制。

1.建立新型社区管理体制。在城乡一体化建设中，进行村庄整治和新农村建设，使农户在改善居住条件下适当形成集中的新社区。在完善社区的基础设施建设、基本队伍建设、基本工作规范建设中，加强社区居民自治组织建设，形成代表民意的社区自治运行机制。加快社区服务体系建设，着力改善社区基础设施，健全社区工作管理体制，规范社区服务功能，提高社区服务质量和居民生活品质。

2.建立新型户籍管理制度。改革户籍管理制度改革，建立城乡统一的户籍管理体制，建立城乡统一的户籍管理制度。改革暂住证制度，对流动人口由暂住证管理向居住证管理转变，保证城乡居民在社会待遇上的同等义务和同等权利。

[1]李绍华.经济发展方式转变：尊重规律是基础[J].中共四川省委党级机关党校学报，2010(4).

[2]顾旭方.关于进一步深化农村综合改革若干问题的理性思考[J].东疆学刊，2011(1).

[3]高书国.中等收入阶段教育供求关系变化及其特点分析[J].国家教育行政学院学报，2010(4).

[4]龚春明，等.科学发展观与社会主义领导本质关系初探——兼论建立健全群众利益保护长效机制[J].中共四川省委省级机关党校学报，2011(1).

[5]葛庆敏.论人口老龄化与农村养老保险制度的完善[J].齐鲁学刊，2010(1).

[责任编辑孙景峰]

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1000-2359(2012)02-0119-04

贾全明(1962— )，男，河南舞阳人，华中师范大学政治学研究院博士研究生，主要从事中国特色社会主义理论与实践研究。

2011-08-12