许珠华

（福建省海洋环境与渔业资源监测中心 福州 350003）

福建省海岛开发利用的建议

许珠华

（福建省海洋环境与渔业资源监测中心 福州 350003）

福建海岛众多，总数为1 546个，其中：有人居住岛102个，人口132.2万；无人居住岛1 444个。海岛蕴藏着土地、港口、生物、矿产、旅游、海水、海洋能和空间等资源，已开发利用的海岛少，尚未开发利用的海岛多，大部分有人居住的海岛存在“四缺”和“四难”，同时开发利用的海岛还存在缺乏统一规划、归属权与使用权不清、科技人员缺乏、财政困难、承受台风暴潮灾害的影响等问题。为此，笔者通过调研分析，提出了几点开发利用海岛的建议。

海岛；开发利用；福建省

福建省海岛众多，共有1 546个，占全国海岛的23.8%。其中：有人居住岛102个，人口132.2万，无人居住岛1 444个，海岛岸线长达2 804.4 km，面积为1 400.1 km2［1］。礁3 200多个［2］。近年来，随着海洋经济建设步伐的不断加快，沿海地区土地资源日益匮乏，海洋开发程度不断加深，围填海项目逐年增多，近岸海域面积逐步缩小，海岛一方面承载着海洋经济发展的资源保障使命；另一方面扮演者维护海洋生态平衡的重要角色。因此，科学合理开发利用海岛资源将对福建沿海经济可持续发展和保护海洋生态环境起到重大作用。

1 海岛区位条件及其作用

福建是我国距离台湾省最近的省份，海岛距离台湾则更近，海坛岛至新竹为68 n mile，湄洲岛至台中为88 n mile，东山岛至台南为146 n mile。福建与台湾地缘近、血缘亲、文缘深、商缘广、法缘久，这为海岛发展外向型经济，扩大对台贸易提供十分有利的条件。

海岛不同陆域，也不同海域，它是处在陆地向大海延伸地带。海岛蕴藏着丰富的资源，主要有：土地资源、港口和桥址资源、生物资源、矿产资源、旅游资源、海水资源、海洋能资源和空间资源等。领海基点岛是划分管辖海域的重要标志。在台风暴潮来临时，海岛起着顶风消浪的作用，每个海岛就像一艘不可沉没的“航空母舰”。基于此，海岛一方面在海洋生态系统中起着极其重要的作用，是海洋生物多样性的主要载体；另一方面，海岛蕴藏着丰富的资源，可为沿海经济的可持续发展提供资源保障。由于海岛面积狭小，地质结构简单，生态系统脆弱，一旦遭到损坏，可能导致小岛屿的消失，植被破坏，某些物种灭绝。海岛自身生态系统被破坏，则导致整个海洋生态系统的失衡，导致海洋生态灾难。

2 福建省海岛资源的特点

（1）在地理分布上，海岛大多分布在20 m等深线的范围之内，少量分布在30 m等深线附近。宁德和福州市沿海海岛分布较多，约占全省海岛的45.2%［1］。

（2）在面积方面，100 km2以上的海岛有4个，10～100 km2的海岛有16个，1～10 km2的海岛有53个，0.1～1 km2的海岛有159个，0.01～0.1 km2的海岛有464个，小于0.01 km2的海岛有850个［1］。

（3）在数量方面，福建列岛多，有星仔列岛、福瑶列岛、台山列岛、四礵列岛、马祖列岛、白犬列岛、东洛列岛和礼屿列岛等。

（4）在气候方面，福建海岛处于低纬度地区，气候受太阳辐射，台湾海峡以及两侧山地地形的影响和季风环流的制约，同时受海洋水体的调节，使之具有典型的亚热带海洋性季风气候的特征。海岛主要的气候特点：春季阴湿多雨雾，夏季晴热少酷暑，秋季晴朗降水少，冬季低温无严寒。多年平均气温在15.1～21.0℃，最冷月（1月）平均气温为5.6～12.9℃，最热月（8月）平均气温为24.0～28.8℃［1］。气候特点使福建海岛十分适宜开发旅游休闲度假。

（5）在地表构造方面，福建海岛位于我国东南部新华夏巨型构造体系的东延部分，属于南岭纬向构造和华夏式构造体系的复合地段。中生代以来发生大量的酸性、中酸性及基性岩喷溢、侵入和变质等作用，造就了福建海岛的岩性组成和分布特点。海岛表层以基岩石、沙岩石和赤红壤居多，其次为风沙土、滨海盐土和火山性薄层土，水稻土较少。

（6）植被方面，有植被的海岛多，无植被的海岛少，有植被且植被生长较好的海岛占海岛总数的43%［1］。植被类型有：常绿针叶林、常绿阔叶林、落叶阔叶林、红树林、竹林、灌丛、草丛、稀树草丛、水生植被、沼生植被、沙生植被和人工植被等。林木资源较少。

（7）在开发利用程度方面，已经开发利用的海岛少，尚未开发利用的海岛多。在湾内的海岛由于离陆域较近，乡（镇）级以上建制的海岛，易于开发利用。开发利用的海岛大部分用于城镇建设、码头基础设施建设、旅游度假和农牧渔基地等。

3 海岛开发利用现状

根据福建海岛调查结果所见，对海岛开发利用现状，大致分为3类。

（1）海岛面积比较大，乡（镇）级以上建制的，离大陆较近，有一定资源，交通较便捷，又有城镇为依托，经济基础相对较好，比较容易进一步开发利用。如，大嵛山岛、三都岛、琅岐岛、海坛岛、湄洲岛、南日岛、大嶝岛和鼓浪屿等21个海岛［1］。各级党委、政府重视海岛经济发展，开展了一系列岛建工程，解决了陆岛交通、岛上公路建设、引水工程和海底电缆等，岛上“交通、水、电、就医、上学”等状况得到了较大的改变。开发性项目比较齐全，涉及城镇建设、码头和公路建设、旅游度假和农牧渔生产等。

（2）海岛面积比较小，但有人居住，这类海岛自然环境和社会经济条件比第一类海岛差，如交通不便、通信落后、能源紧张、文化教育和卫生条件较差，居民文化和生活水平低，有的海岛只有几个或几十个人居住，主要从事水产养殖业和捕捞业。但仍有一定资源，如，东台山岛、烽火岛、福屿岛、云淡门岛、鹤屿岛和前屿岛等81个海岛［1］。

（3）海岛面积小，无人居住，这类海岛大多是小岛，这些小岛或岛群远离大陆、环境复杂、交通不便、资源单一、自然条件差，长年累月起着阻挡狂风巨浪、保护海岸的作用，它给海洋生物和鸟类造就了一个个栖息繁殖的场所，给航海者指引方向，锚泊避风。如，星仔列岛、东引岛、东沙岛、东甲岛、东碇岛、兄岛和弟岛等1 444个海岛［1］。

4 存在的主要问题

4.1 缺乏统一规划

福建海岛开发和管理工作分散到各个部门，多种行业，条块分割，职责交叉，海洋行业及海岛开发管理部门都根据各自的需要从事海岛开发、规划和管理，缺乏统一规划和综合管理，难以实现海岛地区经济、环境和社会效益的统一。从已开发的海岛看，存在多头审批或未经批准、擅自开发的现象。从当地群众开发的海岛看，基本上是以传统农业和渔业为主，处于粗放型状态。如，有的群众为了一些眼前利益，开采海岛上砂石和土方进行围海养殖，既破坏了海岛岸线资源，又损坏了海洋生态环境，许多池塘被闲置和荒废；旅游资源较为丰富的海岛，缺乏规划和论证，浪费了海岛资源；用于城镇建设的海岛，有关部门没有长远考虑，多采用填海和修筑非透水构筑物等方式将海岛连陆变为半岛或堤连岛，而如此一来，改变了水动力条件和海岛的自然性状。港湾纳潮量减少，港口管理部门和有关企业每年都需要斥巨资用于航道疏浚，造成巨大的损失。

4.2 海岛归属权与使用权不清

海洋国土是国有资源的一部分，领海、海岛及其一切海洋资源都归国家所有，任何单位和个人不得用任何手段侵占或破坏这些资源，把资源转化为财富，但不能改变使用资源的所有权。然而，随着社会经济的发展，涉海部门和单位越来越多，各行各业争占海岛土地、岸线和滩涂等矛盾越来越突出，有些部门和单位把使用权视为所有权，出现谁有钱、谁占领、谁开发的现象，有些群众将海岛所辖的浅海和滩涂视为集体所有，自己有权随意处置，擅自将部分浅海、滩涂和海岛出卖或出租给他人，将使用权视为所有权。

4.3 海岛科技人员缺乏

福建海岛长期以来由于经济较为落后，海岛上的一些科技人员想方设法离开海岛，形成目前普遍海岛科技人员十分缺乏的状况。乡（镇）级建制的海岛相关科技推广站基本上名存实亡，或不复存在，一般有人居住的海岛更谈不上有科技人员的存在。一些海岛的工矿企业和乡（镇）级机构中，很少有中级以上的工程技术人员，对于工矿企业的技术改造和提高产品质量困难极大。

4.4 海岛财政困难

长期以来，受其特殊性和历史原因的制约，海岛经济发展缓慢，资源未能充分合理利用。当前开发利用海岛确实存在不少问题。如，基础设施建设落后、交通不便、能源紧张、文化教育差、医疗卫生没有保障和群众生活水平低等因素，都给开发海岛资源带来了很大的困难。对绝大多数海岛来说，只靠海岛上人民的努力拼搏来脱贫致富奔小康，是有许多困难的。

4.5 海岛承受着台风暴潮灾害的影响

福建沿海地区是我国受台风暴潮灾害的主要灾区之一，每年都有几次台风暴潮经过海岛，影响或严重影响海岛居民生活和生产，一旦台风暴潮经过，都给海岛造成基础设施的损害，经济损失巨大，海岛承受着台风暴潮灾害的影响，海岛海洋防灾减灾任重而道远。

5 建 议

5.1 制定优惠的开发政策

改革开放以来，福建沿海经济发展迅速，尤其是国务院出台了《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，给海岛开发建设提供一个极富挑战性的机会。在这种形势下，做好海岛开发更具有战略意义。一方面要发挥海岛在对外开放中前沿阵地和“桥头堡”的优势，创造一个良好的投资环境，吸引国内外资金和技术；另一方面要根据海岛自身条件的不足，给予更优惠的政策，把大陆和海岛各方面力量调动起来，支持海岛建设。①制定有利于吸引岛外资金建设海岛港口、能源和交通运输等基础设施的政策；②制定有利于吸引国内外先进技术以开发海岛资源，兴办外向型企业的政策；③制定有利于海岛发展对外贸易的政策；④制定有利于综合开发海岛旅游资源的开发政策；⑤制定有利于科技力量开发海岛的政策；⑥制定有利于海岛发展内联企业、开发海岛资源的政策；⑦制定有利于省、市、县支持海岛开发的政策；⑧制定有利于金融、财税和保险等机构扶持海岛开发的优惠政策。

5.2 立足海岛，搞好开发利用规划

福建的海岛开发绝大部分是处于起步阶段，但发展势头较猛，前景十分广阔。然而，必须清醒地看到，海岛面积小，资源总体上较为丰富，但对某一海岛来说又是不完备，海岛生态系统十分脆弱，环境容量较小，海岛开发回旋余地不大。因此，必须用全局的观点和超前的思路，对全省的海岛开发进行综合规划。全省海岛开发综合规划要立足海岛环境与资源的现状，根据全省社会经济发展规划和海洋开发规划，把海岛作为海洋开发的前沿基地，综合布局，协调岛与陆，岛与岛和岛与海在开发中的各种关系，协调当前开发与长远开发中项目安排布局的关系，协调开发与保护的关系等，从宏观上协调、指导海岛开发活动。

5.3 各级计划、财政优先支持海岛建设

根据海岛的特殊性，各级计划和财政优先安排一批有突破性，能够走上脱贫致富奔小康的项目。从扶持来说，无偿支持、低息或无息贷款，有计划地安排一批重点项目，中央、省、设区市对口部门重点支持，从人力、物力和财力上加强管理，使海岛经济发展由“输血型”向“造血型”过度，并形成一个“造血型”的经济机制，走上自立发展的道路。

5.4 动员居民迁移

据调查统计，福建有人居住岛102个。其中有一部分有人居住岛所居住的人员极少。如，福鼎的西星岛76人、长屿46人、腰屿35人，霞浦的虎屿岛4人，罗源的三屿20人，连江的沚洛岛91人，莆田的下屿85人，惠安的大竹岛50人，漳浦的小嵩屿8人、横屿60人、虎屿岛60人，东山的西屿30人。这些海岛都存在“四缺”（粮、燃料、水和电）与“四难”（交通、信息、教育和卫生）问题，根本谈不上有什么基础设施建设，且环境条件极差，不适宜人居住。可动员此类海岛的居民迁移，集中到乡（镇）或村建制的海岛上，政府及相关部门便于管理，是一项为民办实事的工程。

5.5 开展无名海岛命名工作

福建海岛有1 546个，其中322个没有岛名。为了便于管理，在全面摸清全省海岛资源的基础上，逐步启动海岛岸线修测工作，同时为无名海岛命名，编制海岛花名册，纳入规范化管理范畴。

5.6 加强海岛淡水资源的行政管理

逐步建立海岛淡水资源开发、利用和管理的职能一体化，使代价高昂开发出来的淡水资源得到合理利用，减少浪费。同时，要转换机制，增加淡水资源开发的投入，建立淡水资源开发专项资金。改革水费定价制度，引入市场机制，以水价引导和调节海岛淡水资源的供需关系。加强淡水资源的规划管理及其前期开发论证工作。

5.7 加大有争议海岛的监管力度

随着地方政府对海洋国土的认识，海岛归属问题争议较大。前几年，在全国统一开展海域勘界使用和管理的问题上，就海岛归属问题，出现过省际间、设区市间、县（市、区）间争议不休。如，位于闽江口的立桩礁岛（26°5.0′N、119°43.3′E），连江县与长乐市争议不休，人为切成两半，分别使用和管理。

5.8 加强海岛保护

新中国成立以来，国家和各行业先后颁布了许多有关国土管理和海洋环境保护的法律法规，许多地方政府也制定了相应的管理办法，但由于管理力量有限，条件不足，对海岛管理还存在不少的问题。我们认为：在开发利用海岛及其周边资源的同时，应分清海岛类型，根据需要和可能，制定海岛开发和保护规划，对典型有保护价值的海岛要重点加以保护，海监机构加强巡航。如，领海基点岛、国防安全岛、鸟岛、蛇岛、龟岛以及生态敏感岛等。对近期不可能开发的海岛采取植树造林、封岛育林，提高水源涵养效益。其实，对大多数的海岛也都应植树绿化，尤其是较大面积的海岛在开发利用时，应先构建海岛保护林带。

5.9 健全海岛法规，将海岛开发纳入法制的轨道

建立健全海岛资源开发许可证和有偿使用海岛制度，是海岛开发管理中的一项重要基础性工作。我国于2010年3月1日颁布实施了《中华人民共和国海岛保护法》，这是海岛管理法制化的必然趋势，福建应审时度势，在积极宣传、管理和落实的基础上，可借鉴其他省（市、自治区）的经验，结合福建海岛所处的特殊地理位置和优势，尽早制定符合自身实际的海岛管理法规或规章，加强执法队伍建设，运用经济和法律的手段，切实加强海岛管理，实现依法管理海岛。

［1］ 福建省海岛资源综合调查编委会.福建省海岛资源综合调查研究报告［M］.北京：海洋出版社，1996：3－7.

［2］ 福建省地名委员会.福建省海域地名志［Z］.福州：福建省地名学研究会，1991：56.