王幼柏

（广州大学松田学院，广东广州511370）

西北五省区土地违法案件大幅上升的思考

王幼柏

（广州大学松田学院，广东广州511370）

西北五省区土地违法案件大幅上升的主要原因有：土地管理法律、法规不完善，对《土地法》的宣传力度不够；经济利益的驱动；土地管理部门职能松懈。有效降低西北五省区土地违法案件，应加大土地预警宣传和查处力度，加强民法保护意识，规范地方土地政策；明确土地管理部门的职责；建立国家土地督察法律法规体系。

西北五省区；土地违法案件；原因；措施

2011年以来，西北各省区经济增速明显加快，但土地粗放、低效利用的现象较为普遍，土地违法违规现象高发，受到国家土地督察机构的重点关注。有关数据显示，2011年前三季度，西北五省区（陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区和新疆维吾尔自治区）GDP增速为11.1%～13.7%，高出全国平均水平2～4个百分点，已超过东部的增速；固定资产投资增速接近或超过30%，远高于全国24.9%的平均水平。其中，青海和甘肃分别高达49.8%、41.3%。但在地区新增人民币亿元GDP消耗土地面积上，西北有的省区达到100亩以上，相比浙江省的73.5亩、广东省的56.5亩，西北地区土地利用粗放现象十分明显。［1］

一、土地使用权民法保护的相关理论

我国在计划经济时期，土地问题大多通过政府无偿划拨和调剂来解决，而且严格禁止私人占有或者挪用。我国土地使用制度以社会主义公有制为基础，适应社会主义市场经济发展的需求而存在。我国《民法通则》第80条、第81条规定：“国家所有的土地，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利，使用单位有管理、保护、合理利用的义务。”“国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利，使用单位有管理、保护、合理利用的义务。”

当事人的土地使用权受到侵害时，首先寻求的是民法保护。土地使用权的民法保护，是指以民法上确认侵害土地使用权的违法行为为侵权行为的方式，以使侵权人承担以损害赔偿为主要内容的民事责任的形式，对土地使用权遭受侵害的受害人予以救济的法律保护方法。

二、西北五省区土地违法现状分析

目前，西北五省区土地违法案件的制度性、体制性根源依然存在，共同纠错机制有待建立。在当前耕地保护压力越来越大、建设用地供需矛盾日益突出的背景下，不少地方多年形成的以GDP增长为导向、以投资拉动为手段、以资源消耗为代价的发展模式依然在延续，地方财政和城市建设过度依赖土地出让收益，依法依规用地管地尚未实质性纳入地方党政领导班子和干部政绩考核体系，现存土地制度在土地权益保护、土地利用管控、土地收益分配、土地市场监管等方面还不完全适应转变经济发展方式的要求。［2］

在全国经济增速有所回落、注重转型发展的背景下，西北投资拉动、粗放用地和外延扩张的发展方式仍占主导地位，这与国家“十二五”规划“调结构”、“转方式”的要求不同步，也与节约、集约用地的“换挡”要求不同步。除此之外，2011年1～11月，西北五省区共发现土地违法违规案件4260件，同比增长27%；涉及面积7593公顷，同比增长169%。其中，除陕西同比稍有下降外，其他地方都呈较大幅度的上升趋势。西北五省区土地违法违规态势与目前的发展趋势密切相关，关中－天水、兰州－白银、宁夏沿黄、新疆天山北坡等经济区是西北经济发展最快的地区，也是违法违规行为高发地区。［3］

三、西北五省区土地违法案件大幅上升的原因

西北五省区大多处于干旱、半干旱地区，经济发展相对薄弱，是国家重点扶持的地区。土地，作为人们生活的基础，是不可或缺的重要资源。在市场经济高度发展的今天，土地的作用越来越重要。土地使用过程中出现的违法行为，严重影响了人民的生活和社会的安定。西北五省区土地违法案件大幅上升，主要有以下3个方面的原因：

（一）土地管理法律、法规不完善，对《土地法》的宣传力度不够

现阶段，我国农村经济的发展逐渐与市场经济接轨，农民的思想观念发生了很大的变化。但是，西北五省区农民的法制观念比较淡漠，缺少民法保护意识，不了解《土地法》的具体内容，这为土地违法案件的发生提供了便利条件。

（二）经济利益的驱动

农村具有广阔的土地资源，大量的耕地良田既为农民提供了生活保障，也为土地违法者获取经济利益提供了有利条件。在我国国道两侧以及出入市口周边，有很多路边店，对路边店的整治难度相当大，农民都想靠着公路来发家致富，追根究底还是为了增加自身的收入，因为他们辛苦耕作一年的收入都抵不上出租土地所获取的收益。这种巨大的收益反差驱使一部分人想靠出租土地来致富，因此置国家的法律法规于不顾，明目张胆地从事土地违法活动，谋求自身最大的利益。

（三）土地管理部门职能松懈

一些地方即使制定了相对完善的土地管理法规，但是由于土地管理部门职能松懈，农村违法占地现象屡见不鲜。一方面，大面积的强拆人力物力以及资金投入，造成了农民巨大的经济损失；另一方面，强拆行为容易引起群众上访事件，影响社会和谐稳定。

四、有效降低土地违法案件的措施

根据我国“十二五”规划战略的要求，土地利用方式开始从粗放、浪费向集约、节约的形式“换挡”。因此，我们要完善相关法律法规，加强农民土地使用权的保护，减少土地违法违规行为的发生。

（一）加大土地预警宣传和查处力度，加强民法保护意识，规范地方土地政策

通过宣传要让每个公民都认识到，珍惜每一寸土地，严格保护耕地是全社会的共同责任。同时，土地管理部门还要注重自身建设，建立内部工作协调机制，提高工作效率，树立良好形象。针对重大土地违法问题，进一步加大巡查力度，及时发现、遏制土地违法行为。充实土地管理执法队伍，使执法监察人员成为制止土地违法行为的生力军，而不是土地违法事实形成后的救护队。力求做到早发现、早制止、早查处，坚决遏制土地违法行为。

（二）明确土地管理部门的职责

督促地方政府积极落实共同责任机制，防止国有资产流失，维护农民的合法权益。明确执法监察大队和基层国土所的巡查范围，农村土地违法案件由基层国土所组织调查，完成对当事人的调查取证工作，调查结束后，将相关材料报执法监察股审核，并实施行政处罚。维护农民的合法权益，保障农民的土地使用权、宅基地使用权、土地承包权等合法权利。合法征用、征收农民土地的，应该给予合理的补偿。拆迁农民住宅的，应该按照法律程序进行，并给予妥善的安置和合理的补偿。对于非法占用农民土地的行为，要坚决予以查处。

（三）建立国家土地督察法律法规体系

实行地方政府土地治理“党政同责”，推进土地、财税、金融配套改革，消除地方政府土地违法的制度性根源，进一步健全国家土地使用权的民法保护制度，有效降低西北五省区土地违法案件。

［1］土地违法比例连年下降西部重灾区“暗疮”待治［EB／OL］.http：／／district.ce.cn／newarea／roll／201112／28／t20111228＿22955861.shtml，2011－12－28.

［2］李胤，霍玉菲.网络虚拟财产的民法保护［J］.法学之窗，2011（12）.

［3］何皓.试论我国土地使用权民法保护的构想［J］.改革研究，2000（12）.

F301.2

A

1673－1395（2012）05－0043－02

2012－02－28

王幼柏（1974—），男，江西信丰人，硕士，主要从事经济法教学与研究。

责任编辑 叶利荣 E－mail：yelirong＠126.com