□卢建胜，金海虎

（温州市公安局鹿城区分局；浙江 温州 325000）

浅谈突发性人群聚集事件的维稳工作
——以温州市鹿城区为例

□卢建胜，金海虎

（温州市公安局鹿城区分局；浙江 温州 325000）

出现突发性人群聚集事件是我国当前社会的常态，作为社会治安职能部门的公安机关，必须建立健全突发性人群聚集事件应对机制。温州市公安局鹿城区分局在处置突发性人群聚集事件中创建“三大机制”，力争情报先知先觉；把握“四大要点”，力求抓早抓小；创新“一大载体”，力保处置有力；狠抓“四大举措”，力使保障强劲，以及坚持在处置突发性人群聚集事件中做到“出事要出面、出面缓出头、出头慎出手、出手不出丑”，对建立健全怎么样的突发性人群聚集事件应对机制作了很好的诠释。

突发性人群聚集事件；维稳工作；社会治安；温州鹿城

当前，我国仍处于人民内部矛盾凸显、对敌斗争复杂、刑事犯罪高发的时期。各类社会矛盾叠加在一起，由此引发的突发性人群聚集事件呈现数量上升、对抗程度加剧、处置难度加大的趋势。因此，清醒认识当前形势，分析把握已经显现和可能发生的社会矛盾及焦点问题，建立健全突发性人群聚集事件应对机制，对于维护社会稳定、构建和谐社会有着重要的现实意义。在此，笔者结合温州市公安局鹿城区分局的社会实践，就这一课题谈些浅见，以求教于专家学者。

一、温州市鹿城区突发性人群聚集事件整体态势介绍

（一）概况分析。以2011年度发生的突发性人群聚集事件为例，从引发原因、事件规模、行为方式等方面入手做简要分析。一是从引发原因看。涉企类占31.2%，金融类（主要是民间借贷风波引起的）占22.1%，征地拆迁类占17.6%，伤亡案事件（包括非正常死亡）占12.7%，房产物业类占6.1%，医患纠纷占4.7%，其他（包括环境污染、社会保障、物价收费、执法问题等）占5.6%。二是从事件规模看。10人至30人占76.2%，31人至50人占16.8%，51人至100人占5.8%，100人以上占1.2%。三是从行为方式看。聚众围堵冲击党政机关占4.1%，聚众阻塞交通占5.6%，聚众滋事占2.3%，非法集会占5.6%，聚众上访占67.1%，其他（包括请愿、静坐、罢工等）占15.3%。

（二）主要特点。鹿城区是温州市政治、经济、文化中心，各类矛盾纠纷相互交叉、集中爆发，突发性人群聚集事件呈现“人无我有、人轻我重、人后我先”的态势。一是敌对势力主攻区。鹿城作为开放性高的中心城区，对环境变化的反应敏感，极有可能成为敌对势力活动的“活跃区”、攻击的“目标点”。二是特殊群体集中区。特殊群体的全国性、全省性、全市性的牵头人、挑头者大都居住鹿城，有的特殊群体直接把主要活动场所设在鹿城区内，方便全市同类人员联络互动。三是上访上诉集结区。由于鹿城区特殊的政治地位，全市各大重要行政驻地均处该区，各县市区凡越级上访户、闹事者都流入鹿城辖区向市委市政府及市直机关请愿、上访，维稳工作难度和压力增加。2011年市政府门口发生群体性上访事件同比分别上升35.4%和7.13%。四是大型活动频繁区。鹿城区作为温州市的中心城区，各类重大庆典活动、演唱会、文艺晚会，及各大商场、娱乐场所活动十分频繁，几乎天天有活动、月月有安保，给维稳工作带来很大挑战。五是民贷风波重灾区。民间借贷风波鹿城虽不是始发点，但由此引发的各类不安定因素是全市最严重的县市区。2012年3月28日国务院正式批准设立温州金融综合改革试验区，鹿城区首当其冲接受改革中出现新问题、新情况的挑战。六是安全隐患复杂区。经济发展与城市化建设不平衡，各类安全隐患大量存在，非正常死亡和医患纠纷时有发生。外来务工人员大量流入，常住人口与外来人口比呈现倒挂（2011年鹿城区常住人口72.06万，而外来人口达88.79万），且外来人员以籍贯聚集现象较突出，在矛盾纠纷中同乡抱团拉势助威现象十分普遍。

（三）处置难点。一是“非直接利益者”大量参与。更多的“非直接利益者”甘愿冒着风险参与事件，把矛头指向党委政府及有关部门，借机表达心中的不平。有的采取各种极端或违法行为发泄不满情绪，行为方式日趋激烈，动辄围攻冲击基层党政机关、阻断交通，甚至破坏公共设施、打砸基层党政机关。二是组织化日益明显。串联活动已成为一些群体性事件的主要活动方式；核心人员在群体中的组织煽动作用日渐增强，甚至能左右事件的规模并影响事态发展的程度；以集资来筹集活动资金的方式已被一些群体所接受。三是反复性突出。特别是群体性信访事件，无论问题最后是否得到解决，都会使参与人员形成小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决的心理，极易出现反复上访的现象，甚至随着反复次数的增多，滋事群体也不断扩大，事件程度不断升级，往往发生对抗或违法行为。四是事权不清。一些突发性人群聚集事件的诉求越过县区级，直接涉市，但发生在鹿城区，处置在基层公安，造成对接不畅。一些机关部门化解纠纷能力薄弱，不担责不作为，甚至乱作为的现象较突出，经常出现“按下葫芦起来瓢”的问题，增加了公安机关处置的难度。

二、温州市公安局鹿城区分局主要实践

针对现实形势，鹿城区分局始终将维稳工作放在首要位置，突出情报先行、强抓重点、创新载体、严格保障等举措，有理有据依法妥善处置了包括“7.23”动车事故、民间借贷风波等在内的一大批社会影响大、量多面广的不安定因素和突发性人群聚集事件，受到各级党委政府和公安机关的高度评价和充分肯定。

（一）创建“三大机制”，力争情报先知先觉。一是重大事件预警机制。及时收集掌握情报信息，并进行筛选、甄别及定性、定量分析，以便从中发现影响社会稳定的苗头性、倾向性问题，进行科学动态预测，并提出可行性意见建议，第一时间报告党委政府和上级公安机关，确保党委政府、有关部门和上级公安机关预知在先、应对在前。在去年“7.23”动车事故稳控工作期间，分局通过分析研判共向上级公安机关上报信息14条，其中被省厅录用7条，被公安部录用3条。2011年分局重大事件预警研判打防控考核成绩列全市第一名。二是涉稳类高危对象分级式管控机制。设立涉稳类高危对象微机研判档案，以其活动踪迹、上网情况、民族类别、居住时间、交通工具等为要素，进行智能量化计分，当分值达到警戒线时自动报警提交人工研判。在情报人员的人工干预下，将涉稳类高危对象分为三级：A级由分局稳控，B级由职能部门稳控，C级由辖区派出所稳控。2012年“两会”安保工作期间，分局梳理了100多名相关重点涉稳类高危对象入库，一旦对象在敏感地区、敏感部位出现，计算机即自动报警，而后通过人工研判划分等级，交由相关部门予以处置，有力保证了鹿城涉稳人员“零进京”、“零滋事”。三是建立网络舆情等级化应对机制。将网络舆情分为黄色、橙色、红色三种状态，规定每种状态下应当采取的各种措施，确保情况发生时，及时予以应对。同时抽调分局各单位宣传骨干，组建分局网络舆情引导员队伍，每日关注网络动态，及时发现负面舆情，对网络出现的负面舆情积极开展引导，努力争取网络置顶位置，抢占舆论先机。

（二）把握“四大要点”，力求抓早抓小。矛盾纠纷，特别是突发性人群聚集事件既不同于严重暴力案件，也不同于一般治安事件，往往带有较强的政治性、敏感性和政策性。针对处置工作存在事件性质多样，控制势态难；党政期望值高，达到目标难；部门权限不清，落实责任难；处置情况不确定，把握时机难；法律滞后，程序适用难；取证阻力较大，执法兑现难等“六难”问题，鹿城区分局突出“四点”，强调抓早抓小。一是靠前架点。根据市府周围非正常上访突出的实际，分局成立了世纪广场派出所。该所成立后，自行消化各类非正常上访事件，有效维持现场秩序，并在短时间内将上访人员劝到信访局，有效避免了上访人员堵塞交通、乱拉横幅等过激行为。二是提前进点。调整上班时间，针对群体性上访人员聚集时间较早的特点，将世纪广场派出所上班时间调整到7时30分，开展24小时值班备勤，确保一旦发现上访人员聚集，就在第一时间介入开展取证和疏导工作，提高了先期处置的工作效率。三是消除看点。强调快处置，最大限度地消除或转移现场矛盾纠纷点。如在处置非正常死亡事件中，加强与殡仪馆沟通联系，建立绿色通道，尽快将尸体搬离现场，防止哄抢尸体、抬尸闹事，使事态升级。四是把握节点。按照“三个有利于”、“两个原则”，把握处置的时机和力度，即有利于争取民心、有利于防止局势恶化、有利于尽快平息事态，不在外来人员休息或下班时处置、争取先期控制。如在市府门口，分局始终保持市府门口的严管、严打态势，积极营造“到市府门口上访即是违法”的氛围，并及时引导上访人员到市政府群众来访接待大厅反映问题；对拉横幅、举状纸等过激上访行为在第一时间予以制止，2011年处置此类行为23起。

（三）创新“一大载体”，力保处置有力。为进一步提高突发性人群聚集事件处置工作的规范性，牢牢把握工作主动权，鹿城区分局建立了“553”突发性人群聚集事件应对机制，规范了公安机关是否应该出手、何时出手和怎么出手的问题，做到“尽量不出手，出手就要赢”，力保处置工作合法合理有序有力。

1.把握五大处置环节。一是专案经营。通过情报信息中心研判，对易引发不稳定因素的事件以专案形式提前介入“抓早抓小抓苗头”，开展前期调查，搜集固定证据，掌握策划者、骨干人员、积极参与人员的基本情况，实时掌控动态性情报，努力化解，适时打击。二是秩序维护。很多群体性事件的激化都是由于前期无序，情绪感染而愈演愈烈的。分局规定一般性群众聚集、请愿、静坐的，由辖区派出所维护现场秩序，防止事态升级扩大；重大群体性事件由治安一大队牵头，维护现场秩序，收集相关证据、为下一步化解或处置做好准备。三是案前评估。案前评估是处置群体性事件的重要环节，在处置前必须经过合理性、合法性、不可调和性、可处置性、后果可控性等五大依据评估后，方能依法处置。四是现场处置。坚持“最小武力，最大震慑”的处置原则，如分局规定在处置群体性事件过程中实行“倒计时警告”，举牌明示，通过广播宣传政策法规，告知参与的群众必须在限定时间内散离，限定时间内不散离的，将采取强制驱散或带离现场，并通过前期录像为后期处置提供有力证据。此举给闹事者以极大震慑。五是善后工作。善后工作按照党委政府牵头，公安协助的原则，情报信息中心24小时对重点人员和信息开展研判，辖区派出所把握社会面的动态防止反弹。

2.严把五大评估依据。一是合理性。属信访引发的，由市、区信访部门认定；其它的，由事权单位认定。属于有理信访的，原则上不处置，若属于有理闹访，必须严格把握违法性。在处置同时，由党委、政府牵头，事权单位为主组成工作组，化解工作必须到位。二是合法性。必须是已发生严重扰乱社会秩序，危害公共安全的行为。2011年分局打处违法上访人员12人，传唤教育9人。同时采取合理性与合法性合并评估、区别对待的原则，对合理不合法的，原则上免轻罚重；对不合理不合法的，原则上轻则重罚。三是不可调和性。事权单位、乡镇街道和辖区派出所必须做了大量化解工作，且通过对话、疏导、劝服确实不能奏效方可采取行动。针对发生在鹿城但事权涉市的群体性事件，建立由党委政府牵头、各部门综合参与的《事权涉市的群体性事件协作处置规范》，强化对医疗纠纷、土地征用、拆迁安置等社会矛盾的排查化解力度，确保事权涉市的多发性群体性事件得到迅速、规范、高效、妥善的处置。四是可处置性。由党委政府定政策、作决策，分局领导到场指挥。具备绝对可处置的条件，如警力按照闹事人数的比例1：1到位，主要违法犯罪证据已初步固定（已有摄像资料或已固定证人证言的），无关人群已隔离，进出通道已打通等。五是后果可控性。做好充分的预案和准备，确保处置后事件可控，防止引发新的事件。

3.规范三大前置要素。在下达现场处置命令前还要明确三大前置要素。一是定政策。公检法司必须统一思想，定好政策，统一办案标准。二是定决策。必须由党委政府现场指挥，公安机关职责主要是现场处置，根据党委、政府的决定和决策，依法采取有力措施和强制手段，控制局势，平息事态，恢复正常秩序，对群体性事件中有违法犯罪嫌疑人员依法打击处理。三是定责任。群体性事件处置后，对事权单位或责任单位的责任不落实、措施不到位的情形，建议上级党委政府追责问责。

（四）狠抓“四大举措”，力使保障强劲。一是强化力量保障。突出三大梯队建设：第一梯队是治安、特警、刑侦，作为处置群体性事件的主力军。第二梯队是组建特警预备队。在全局范围内抽调了100名35周岁以下的青年民警组成特警预备大队，下设五个中队，并狠抓日常训练。专门购置运兵车、防暴车、装备车和100套单兵处突防暴装备以及作战帐篷等装备，一旦发生突发性事件，全体队员只需要赶至指定地点进行换装集合，即可马上投入战斗。第三梯队是防暴协警。从退伍军人中选拔70名防暴协警，开展军事化管理，确保吃皇粮，确保关键时刻“拉得出、打得赢”。二是强化问责保障。根据分局《四色预警勤务调整问责机制》规定，对应掌握的维稳信息未掌握或未及时上报，导致发生严重后果的或辖区派出所主要领导不及时到场，现场控制不力、造成事态扩大、冲击、打砸抢等事件的，直接启动问责程序。三是强化法制保障。为了确保群体性事件处置有法可依、有法必依、执法必严，分局建立三项制度。第一制定了群体性事件集体研究制度，做到慎重研究、依法处置，确保法律效果和社会效果的统一；第二制定了法制部门群体性事件先期介入制度，确保对群体性事件为首分子的证据固定，为打击处置提供支撑；第三加强公检法联席沟通制度，形成对群体性事件的统一认识，提供强大的法律支撑。2012年以来，在处置群体性事件和无理访、纠缠访、闹访过程中，分局无一错案，无一败诉、无一处置不当引发事件，做到了对政府负责，对人民负责。四是强化培训保障。组织开展防暴处突大型综合演练，以模拟实战的方式提升三个梯队维稳力量应变处突、协作配合的能力。组织一线民警应急处突能力专题轮训活动，突出民警现场保护与处置、群体性事件苗头的现场处置、群众工作能力等基本功训练，提升民警应急处突能力。

三、几点启示

（一）出事要出面。公安机关作为维护国家安全和社会稳定的职能部门，必然是处置突发性人群聚集事件的执法主体，承担着义不容辞的责任。在接到警情报告时，必须“出事要出面”，做到“五个第一时间”，即第一时间到达现场、第一时间控制局势、第一时间向党委政府报告、第一时间进行调查取证、第一时间做好舆论引导工作。

（二）出面缓出头。造成突发性人群聚集事件的原因是多方面的，绝大部分不是公安机关能够单独解决好的。公安机关的首要职责是控制局势，展开调查，维护好现场秩序。问题的解决，必须在地方党委、政府统一领导下，充分发挥基层组织的作用，合情、合理、合法处置，切忌包揽包办、本末倒置问题的出现。

（三）出头慎出手。在处置突发性人群聚集事件中，要明确公安机关的主要任务是维护现场秩序，化解矛盾，制止过激行为，防止局势失控。必须按照“理性、平和、文明、规范”的要求，“慎用警力、慎用警械、慎用强制措施”的原则，做到“三不”，即不急躁、不冲动、不轻易动手，坚决防止因用警不当、定位不准、处置不妥而激化矛盾。

（四）出手不出丑。“三慎”原则是保护公安民警、避免矛盾激化的主要措施。但决不能因此而缩手缩脚，放弃职责，造成事态扩大升级。当突发性人群聚集事件出现聚众冲击党政机关、阻塞交通、打砸抢烧等行为时，要果断决策，依法处置，不动则已，动则必胜，出手不出丑。处置时，要做到“三足”，即警力调足、部署充足、措施做足。同时，要在第一时间通过新闻媒体或主流媒体发布事件真相、法律依据、处理结果，尊重和赢得社会舆论的知情权和认同度。

D631.13

A

1674-3040（2012）03-0065-04

2012-04-26

卢建胜、金海虎均为浙江省温州市公安局鹿城区分局办公室民警。

（责任编辑：尤炜祥）