□张兆端

（吉林警察学院，吉林 长春 130021）

公安经济运行规律研究（上）*

□张兆端

（吉林警察学院，吉林 长春 130021）

公安经济，是指政府及其职能部门将稀缺资源用于控制减少犯罪、维护社会治安秩序以及提供公共安全服务的活动及效益，或者说是在国民经济体系中保障和寻求社会公共安全的活动。从经济学理论与公安经济实践相结合的角度概括，公安经济活动的良性运转和发展主要表现为以下规律性：公安经济与国民经济协调发展的规律；追求社会效益与经济效益相统一的规律；公安资源配置实行计划控制与市场调节相结合的规律；科学开发与合理配置警务人力资源的规律；创新警务战略与改革警务机制同步推进的规律；依靠科技进步改善公安战斗力生成模式的规律；以公共警务为主、私人警务为辅的规律；加大治安防范投入与提高犯罪成本相一致的规律。

经济；公安经济；运行规律

所谓公安经济，是指政府及其职能部门将稀缺资源用于控制减少犯罪、维护社会治安秩序以及提供公共安全服务的活动及效益，或者说是在国民经济体系中保障和寻求社会公共安全的活动［1］。从社会性质上讲，公安经济属于公共经济的范畴。所谓公共经济，也称公共部门经济或政府部门经济，指公共部门的经济活动。西方经济学把所有经济主体分为公共部门 （Public Sector）和私人部门（Private Sector）两大类。公共部门是指政府及其附属物，私人部门是指企业和家庭。在市场经济条件下，无论是政府还是企业和家庭，都以各自的行为方式参与国民经济运行，影响着国民经济的发展方向和进程。在西方宏观经济学的核心理论，即关于国民收入决定的理论中，把政府、企业和家庭看作三个平等的主体，相互关联而又各有自己的运行规律。如果不考虑国际市场的因素，一国国民经济就取决于这三者的经济活动。从世界各国公共安全职能主体来看，公安机关（或警察部门）是政府公共部门的重要组成部分，其公安建设和公安资源的有效配置及利用都必然涉及到公共经济问题。至于私家侦探、保安服务等私人警务主体虽然属于私人经济范畴，但却是公安经济的有益补充。因此，以经济学原理为指导，以公共经济学方法为工具，以满足社会公共安全需求为目标，以有效配置和充分利用公安资源为主线，系统揭示公安经济──公安建设和公安工作中的经济活动──的规律性，是公安理论研究的一项重要课题。从经济学理论与公安实践相结合的角度概括，公安经济活动的良性运转和发展主要表现为以下八个方面的规律性。

一、公安经济与国民经济协调发展的规律

（一）公安与经济的辩证关系。马克思主义认为，经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础。经济与政治是辩证统一的关系。经济是政治的基础，经济决定政治，政治反作用于经济。所以，列宁强调指出：“政治是经济的集中表现。”［2］

按照马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义观点，公安是政治上层建筑的重要组成部分，公安与经济作为两种特定的社会现象，二者之间具有辩证统一的关系。一方面，经济是公安的基础。1.经济是公安产生、发展和消亡的原因。公安不是从来就有的，它是社会生产发展到一定阶段，因经济利益分化进而导致社会分层和出现阶级矛盾后，适应统治阶级维持社会公共秩序的需要而逐步产生的。2.经济制度的性质决定公安的性质。公安的性质直接由国家的政治性质所决定，但其根本性质却是由经济因素决定的。公安的性质取决其所依赖的经济条件和所服务的经济利益。归根结底，公安总是为占统治地位的一定阶级或社会集团的经济利益服务的。3.经济是决定公安建设和公安工作运行的物质基础。公安主要是以警察暴力为基础的武装性质的治安行政管理和刑事执法活动，而治安行政管理和刑事执法实际也是一种经济力，其所消耗的警械武器装备、警察人员的生活保障品等都是人类经济活动的产物。经费及其他物质资源投入不足，就会严重制约公安建设的水平和公安工作效能的发挥。另一方面，公安对经济也有反作用。1.代表绝大多数民众利益的合法的公安工作，能够为经济社会发展提供良好的治安环境。公共安全对任何一个国家来说，都是有序进行经济建设必不可少的条件。2.非法的公安行为则会给民众的利益带来侵害，对社会经济秩序起消极破坏作用。现实中，公安机关个别部门少数警员为了获取非法经济利益直接插手社会经济纠纷，甚至搞以权谋私、非法经营等，严重干扰了正常的经济秩序，败坏了公安机关的声誉。

（二）把公安建设融入经济社会发展体系，实现两者的良性互动。坚持公安建设与经济建设协调发展和良性互动，把公安建设融入经济社会发展体系，应当成为对新世纪新阶段公安与经济关系的深刻认识和战略选择。

公安与经济的互动，直接含义是指公安与经济两大部门之间的相互影响和相互作用；而两者的良性互动则是指公安与经济之间形成相互促进、相互交融、共生共长、共同发展的局面。这种互动是公安建设与经济建设协调发展的集中体现，是一个国家社会稳定与经济发展关系处于融洽状态的标志。公安与经济的互动关系，事实上连着国家总体战略目标的两端：一端连着经济社会发展，另一端连着社会公共安全。只有把这个重大关系协调好了，使之产生良性互动，国家才会进入安全与发展相互促进的良性循环；反之，就有可能给整个社会的生存与发展带来严重的负面影响。

党的十一届三中全会以来，公安部党委科学分析和准确判断国家安全形势和社会治安环境的重大变化，明确指出公安建设和公安工作必须坚持自觉服从服务于党和国家经济建设这个中心工作，努力为现代化建设创造稳定的社会环境。新世纪新阶段，随着当代科学技术、产业革命和新警务变革的迅猛发展，为贯彻落实科学发展观，实现公安事业又好又快发展，我们需要对公安建设和公安工作的发展模式问题进行新的思索。要在始终不渝地坚持公安建设与经济建设协调发展方针的同时，进一步从国家发展战略全局出发，按照全面协调可持续发展的思路，确定把公安建设和公安工作融入经济社会发展体系之中的重要指导思想，统筹公安资源与经济资源，注重公安经济与社会经济、警力资源和民力资源、警察人才和地方人才的兼容发展，在更高层次上实现公安建设与经济建设相互促进、协调发展的理想目标，是公安经济必须做好的一篇大文章。

二、追求社会效益与经济效益相统一的规律

不少人认为，公安工作是一项复杂的社会性工作，难以量化和计算，因此主要应追求社会效益，而不是经济效益。目前各级党委和政府及其公安机关都在强调公安工作要追求社会效果、法律效果和政治效果的统一，这无疑是正确的。但从公共经济学角度看，公安工作作为一种特定的政府行为，也同样存在着一个投入与产出的问题，投入的是一定数量的人、财、物，产出的是一定水平的社会治安效益。因此，笔者认为，公安经济追求的价值目标，应当是社会效益与经济效益的统一。这必然涉及到公安供求关系分析、公安收入与开支分析、公安成本与收益分析等具体公安经济问题。

（一）公安供求关系分析。供给与需求是分析一系列公安经济问题的有效工具，更是公安成本收益分析的基础。所谓公安供给，就是指国家公安职能部门给社会提供的公安执法服务。公安需求则是指社会公众消费公安执法服务的主观愿望和客观能力。从理论上讲，公安需求决定公安供给，当人们在社会生活中对公安这种公共管理调整设施及手段迫切需要并积极谋求治安秩序的维护时，公安供给就必然发生。随着社会经济生活的不断发展，社会公众对相关的治安权利、义务、责任、程序等公安资源的需求就愈加广泛，国家或社会的公安供给水平也就随之提高。进而公安供给还体现出从均衡（相对适应）到非均衡（相对不适应），再从非均衡到新的均衡之动态演进规律。

一般说来，私人经济中个人的需求受到市场提供商品品种、技术、数量的制约，因而具有产品供给决定消费需求的基本规律。而公安经济的供求关系则具有特殊性，公安需求是反过来决定公安供给的。社会民众对于社会公共安全秩序有什么样的需要和要求，国家就有义务提供与此相适应的安全保障服务。当然，公安需求决定公安供给具有相对性。由于公安供给受到现实经济、社会、科技水平等条件的制约，并非所有公安需求都能够得到实现和满足，只能在既定条件允许的前提下实现公安供给最大化。同时，公安需求具有无限性。只要产生社会治安问题、违法犯罪现象的社会根源不能消除，民众对公共安全的渴望和需求就永远不会停止，社会对公安的需求便会不断产生。

（二）公安收入与开支分析。公安收入，作为保障公安支出的财源，系指公安机关为履行其职能而取得的所有社会资源的总和。公安收入的基本问题，就是如何把公安机关所创造或提供的公共安全物品或服务的成本费用恰当地分配给社会成员。为此，从经济学角度看，应当遵循两个基本原则：1.受益原则。它指公安机关所创造或提供的公共安全物品或服务成本费用的分配，要与社会成员从公安机关所创造或提供的公共安全物品或服务中获得的效益相互联系。由于公安机关所创造或提供的公共安全物品或服务，大多属于联合消费或共同受益的性质。客观上很难说清每一个社会成员的受益多少。因此，应当由政府所征收的税费中统一支出。也就是说政府所征税费之中应当包含社会治安费用。2.支付能力原则。它是指公安机关所创造或提供的公共安全物品或服务成本费用的分配，要与社会成员的支付能力相联系。收入水平较高的公民、法人，特别是赢利性组织，应当比收入水平较低的社会成员负担更多的税收，其中自然包括社会治安费用。按照这个原则，公安机关所创造或提供的公共安全物品或服务成本费用的分配，与社会成员所获得的公安边际效益大小无关，而只应依据社会成员的支付能力进行。

公安支出是公安机关以其所取得的社会资源创造或提供公共安全物品或服务的过程，说到底，就是警务活动的成本。换句话说，一旦政府及其公安机关在以多少数量、以什么质量向社会提供公共安全物品或服务方面做出了决策，公安支出实际上就是执行这些决策所必须付出的成本。公安支出是政府公共财政活动的一个重要方面，是国家公安发展战略的数字化，在国家公共开支中占有非常重要的位置。可以说，公安支出的数额反映着政府调节控制社会公共安全秩序的规模和深度，也反映这公共财政在公安建设和社会治安控制中的地位。

公安收入与开支的核心内容是公安经费的收支。公安经费，是指国家以货币的的形式向公安机关提供的费用。它主要用于公安民警个人（包括离退休人员）以及正常办公所必须消耗的费用，是确保公安机关为维护日常的机关工作及一般业务工作开展所必须的财力方面的支持。由于我国公安机关是政府依法设立的公共安全管理与服务机构，公安人员列入国家公务员编制。活动经费是由政府预算拨付资金来保证其开展活动所需的必要财力。因此，公安经费作为政府财政预算分配的一部分，是社会总产品和国民收入通过分配和再分配用于公安机关以实现其职能作用的财政预算支出。近几年各级公安机关通过加强公安经费管理有效地保障了经费的使用质量，但超预算办事、超标准开支和超财力建设的“三超”现象还不同程度存在，公安经费管理需要加强制度建设。在我国，建立与社会主义市场经济体制和分税制财政体制相适应的、符合事权划分原则的、在各级政府财政预算和基本建设规划中予以计划保障的公安经费保障体制和管理制度，是实现公安经费管理规范化、科学化的根本保证。公安经费保障机制，是指与公安经费保障相关的法律、法规、制度、措施构成的相对稳定并能够使公安经费保障长期处于良性运行态势的结构、功能及其作用过程和作用原理。［3］2004年3月公安部印发的《关于加强公安装备财务工作的意见》明确：“公安经费保障机制主要包括分级保障体制、公安经费开支定额标准、经费补助方式、随财政支出增长逐年增长规定、管理监督措施和政策支持等内容。”

（三）公安成本与收益分析。成本与收益分析是经济学的主要分析方法。成本与收益分析，是指在一项决策中，以货币为单位，认真核算这个项目所有的收益和成本，然后对它们进行比较，确定这个项目是否值得的一种方法。它是建立在严格定量、定性分析基础之上的，是可以普遍应用的科学方法之一。［4］公安成本是指公安系统运作的全部费用支出，包括公安机关开展队伍建设、基本设施建设和警务工作等所耗费的人力、物力、财力和时间资源。公安机关投入各种物质成本开展各项警务工作所取得的收益是为经济社会发展和民众生活所创造出的稳定的社会治安环境。社会对公安机关的执法服务需要是无限的，而政府对公安机关的经费等成本投入则是有限的。所以，对于公安成本与收益的科学分析，既可以用来衡量公安工作的社会效益和经济效益，也可以反映出政府和社会对公安工作的投入、支持水平。

成本管理，是对企业生产经营过程中各项成本核算、成本分析、成本决策和成本控制等一系列科学管理行为的总称。成本管理是企业管理的一个重要组成部分，它要求系统而全面、科学和合理，它对于促进增产节支、加强经济核算，改进企业管理，提高企业整体管理水平具有重大意义。同样，从经济学的角度审视和管理公安成本，有助于在治安选择上做出更加理性的决策。现代公安的高投入、高消耗，以及对经济社会发展产生的巨大影响，要求公安决策中对经济因素予以更多关注，要争取以最小的治安成本达成最大的公安效益。这就必然要求公安机关牢固树立成本意识，科学实行成本管理。

长期以来，在我国公安经费保障中，一方面经费保障不足；另一方面在公务接待、会务、评比表彰等活动和日常机关管理、基础设施建设和装备建设中存在着过多过滥、超标准假设、重复建设等各种浪费现象。还有经常化的不计成本的人海战术、加班加点、疲劳作战等浪费警力和精力的现象。有人认为，目前公安机关加强成本管理应采取的对策是：［5］第一，强化公安成本意识。要教育民警从思想上认识到降低公安成本的意义，树立正确的公安成本观，即成本节约观和成本效益观。加强公安成本管理不是指单纯的公安成本绝对额的减少，而是在尽可能节约公安开支、减少损失和杜绝浪费的同时，提高公安成本产出率。第二，将公安成本控制的范围扩展到整个公安工作。节约公安成本应贯穿于每一次警务活动的始终，控制公安成本应从每一项警务工作着手，根据警务活动和警务工作的具体情况真正有效地进行公安成本控制，降低公安成本。第三，将时间作为公安成本控制的一个重要要素。时间就是效率，时间就是警力。时间的节约是最大的节约。在讲求效率的今天，我们应当充分重视警务活动的时间要素。第四，努力实现从公安成本节约到公安成本避免。传统的公安成本降低方法基本是通过公安成本的节省来实现的，即力求不浪费资源和改进工作方式方法以节约将发生的公安成本支出。这是公安成本控制的战术上的改进，属于降低公安成本的一种初级形态。但是，这种公安成本降低治标不治本，只是公安成本管理的一种改良。现代警务管理需要寻求新的降低公安成本的方法，从根本上避免不必要公安成本的发生。公安成本避免思想的根本在于从警务管理角度挖掘公安成本降低的潜力，认为事前预防重于事后调整，避免不必要的公安成本发生。这种高级形态的公安成本降低需要公安机关的每一次警务活动避免不必要的环节，以达到公安成本控制的目的。

三、公安资源配置实行计划控制与市场调节相结合的规律

（一）公安资源配置的基本属性及特征。在以市场为资源配置主体的环境中，对于作为公安职能部门的警务活动的经济学分析，由于不能引入完全竞争的市场机制，在实现公安资源配置的效率方面就有可能出现市场失灵的现象。因此，应当以计划控制为主，以市场调节为辅，两者综合运用。

公安执法与服务具有鲜明的公共属性，可以用经济学中的公共品理论加以解释。公共品（public goods）是相对于私用品（private goods）而言的，按经济学家萨缪尔森（Samuelson）给出的定义，公共品是“每个人对这种产品的消费，都不会减少其他人对该产品消费”。从公共经济学角度看，公安执法与服务作为公共品的一种典型形态，具有以下基本属性：1.公安执法与服务是向整个社会共同提供的，全体社会成员联合消费、共同受益，即它具有效用的非可分割性；2.一个或一些社会成员享受这些公安执法与服务，并不排斥、妨碍其他社会成员同时享用，即它具有消费的非竞争性；3.它在技术上没有办法将拒绝为其付款的社会成员排除在受益范围之外，即它具有受益的非排他性。具有如此特点的物品或服务，显然不同于一般的物品或服务：消费者不愿为此付出价格，企业及其他组织既无权也无力生产或提供这种物品或服务，市场也无法供给这类物品或服务。因此，这种公共安全物品或服务的生产或提供只能由政府的职能部门──公安机关或警察组织通过非市场的方式来实现。

公安资源配置的市场失灵或者说是不完全竞争状态的出现，主要是由公安执法与服务的公共性所决定的。如果完全靠市场配置公安资源、竞争公安服务，就很难保证警察执法与服务的公正性和公平性。特别是在我们社会主义国家法治建设中，绝不能搞警察私有化。社会公共安全需要，是相对于私人个别需要而言的。它指的是社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的安全需要。其突出特征在于：1.整体性。它是由所有社会成员作为一个整体共同提出，或者说大家都需要，而不是由哪一个或哪一些社会成员单独或分别提出的。2.集中性。它需要由作为社会公共安全职能组织和力量的警察来集中执行或组织，而不能由哪一个或哪一些社会成员通过分散的活动来加以满足。3.强制性。它需要以国家法治为后盾，依托警察行政权力，动用强制性的手段来实施，而不能依托个人意愿、通过市场交换的行为来实现。社会公共安全需要是人类生存和生活中最基本的、不可或缺、必须满足的需要，不是可有可无、可以满足也可以不满足的需要。既然市场机制在满足社会公共安全需要上是无效的，那么政府通过建立警察组织、保障警务活动，来担负满足社会公共安全需要的任务，就是最经济且顺理成章的事情了。自然，公安资源配置的职能主要应由政府公共财政通过编制预算计划来履行和保障。（未完待续）

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1674-3040（2012）03-0049-04

2012-04-28

张兆端，吉林警察学院院长、教授。

*本文系作者承担的山东省软科学研究计划项目“公安经济若干问题研究”的阶段性成果之一，项目编号：2011RKGA7024。

（责任编辑：蒋国长）