财政部批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府“自行发债”试点。自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。

上海市政府发行的71亿地方政府债券在11月15日完成招标后，于11月16日开始发行并计息。继上海之后，广东省和浙江省将跟进，分别于11月18日和21日招标发行总额69亿元和67亿元地方政府债券。

此次上海发债利率基本接近国债水平，显示上海市政府信用资质获得认可。长三角、珠三角地区地方政府自行发债试点预计都将获得不错的结果。这两只期限分别为3年和5年的债券都得到三倍以上的超额认购。

地方债阳光化之路

地方政府债券在中国不是新鲜事物。20世纪80年代末至90年代初，中国许多地方政府为了筹集资金修路建桥，就曾经发行过地方债券，其中也包括地方企业债券。但到了1993年，这一行为被国务院所制止，债券发行成了中央政府的禁脔，其原因在于中央怀疑地方的债务兑现能力。也是在同一年，中央政府开始着手推行以扩大财政收入占GDP比重，并向中央集中财政收入为标志的分税制财政体制改革。1994年的《预算法》进一步明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

到了2009年，中央政府开始代地方政府发行地方政府债券。该年代发指标为2000亿元。鉴于其背景为全球金融危机，中国政府决定投入四万亿元人民币的一揽子经济刺激措施。地方政府此前已经债台高筑，中央仍然不放心地方政府的偿债能力，但是不得不允许地方政府投融资平台公司的高速运转，同时顺带开了个小口，小试牛刀，允许代发。虽然代发不涉及真正由地方政府来发行地方政府债券，毕竟还算是朝着这个方向发展迈开一步。

试点办法规定，2011年试点省（市）政府债券由财政部代办还本付息。试点省（市）发行的政府债券为记账式固定利率附息债券，期限结构为3年债券发行额和5年债券发行额分别占国务院批准的发债规模的50%，采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率。

由于地方债务在今、明两年存在大规模还本付息的压力，财政部选择此时在财政状况较好的省市进行地方债券发行的试点，可谓意义深远。

按照审计署的预计，目前中国地方政府的债务总规模超过10万亿元人民币，笔者的测算显示，如果多数债务从2009年起借，存续期为5年，那么今年和明年的本息偿还的总金额均在3万亿元左右，这对于每年财政收入大约在8万亿～10万亿元左右的地方政府来说，仍然是一笔不小的负担。同时，由于土地拍卖收入出现明显的下降，地方政府的偿债压力将更加明显。

因此，审计署在其报告中，曾建议允许地方政府进行债券发行的试点。允许地方政府发债，不仅将减轻其偿债压力，也有利于拉长债务的偿还期限，并逐步建立地方政府的信用体系，加深中国债务市场的广度和深度，同时有效连接市场的流动性和地方政府的资金需求。

事实上，一旦地方政府出现债务漏洞，与其让其通过“拆东墙补西墙”或者通过与银行协商的方式隐性拖延债务，不如通过阳光化其债务的方式允许其进入债券市场，并通过有效的市场机制来约束其借贷行为。从某种程度上来说，这是一种对现状的“折中”，但对比中国政府过去的做法来说，这已经是一种明显的进步。

厘清债务责任 完善评级机制

财政部称，试点省(市)发行政府债券实行年度发行额管理，2011年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。试点地区发行的政府债券为记账式固定利率附息债券，期限分为3年和5年，两者的发行额分别占总规模的50%。四省市今年自行发债总额不超过229亿元。这一试点为地方债的发行提供了财政部代发之外的另一种方式。

直接进入债券市场融资，对于地方政府来说，将是实实在在的一种“优惠”，债券市场机构参与者众多，因此有利于地方政府降低其利率成本。但229亿元的地方债务发行总额，相对于目前的地方债务规模来说，实在是杯水车薪，这可能意味着，一旦地方政府发债试点较为顺利，来年将会出现更大规模的地方政府债券发行。这也引发了另外一种忧虑，即地方政府是否会出现过度借贷，同时，继续增大其投资规模，使其债务问题更加难以控制。

对于地方政府的债券发行来说，首先需要做的，是摸清地方政府的家底。此前，审计署已经对地方政府债务问题进行了一定程度的梳理。笔者认为，评级机构的介入有利于更加清楚地了解地方政府的资产负债状况。这是因为，出于评级需要，地方政府将不得不向市场和公众披露其财政状况，这将减少中央和地方政府之间、地方政府和地方纳税人之间的信息不对称风险，提高地方政府的财政透明度，强化为纳税人服务的意识。

需要指出的是，从目前中国大多数省区的经济发展和负债情况来看，其获得“可投资评级”的难度并不大。而一些相对落后省区的评级，则需要中央政府的担保来提高其信用等级。

摸清家底之外，也需要界定政府的行为，明确政府责任范围，理顺地方政府在“应做什么”这类基本问题之后，才能确定地方政府“怎么做”、如何融资和管理等事项。

具体说来，中国需要在以下方面明确和规范政府的责任：首先需要明确政府间的财政关系。应对现行财政体制格局下的财政收入向上集中，而财政支出责任下移的惯例进行充分的讨论，并保证上下级政府间的财权和事权的合理划分，省以下财政体制和转移支付制度应尽快完善。

此外要明确政府的债务责任。通常，新一届地方政府领导人不愿处理历史遗留债务，相反，却希望在本届任期内干几件“大事”，为此就要千方百计筹集资金，通过各种名目举借债务，结果导致债务规模不断膨胀。因此，在地方政府举债之前，要从制度上理清本届政府如何处理上届政府遗留下来的债务负担，以及如何处理新出现的债务等问题。

地方人大的作用在限制政府支出方面，将至关重要。需要考虑的实际问题是，逐步让地方人大真正参与到地方政府的财政预决算决策过程中，并通过人大来约束地方政府的财政平衡、并规范其财政纪律。从某种程度上来说，真正树立地方人大的“独立监管”作用，才能让市场投资者和参与者更加放心。市场也会对遵守市场原则、财政纪律以及愿意接受监管的地方政府债券投出信任票，使其能够更顺畅和更实惠地获得市场融资。