新农保的亮点、难点与发展建议

2011-10-16高建设

重庆科技学院学报（社会科学版） 2011年9期

高建设

新农保的亮点、难点与发展建议

高建设

2009年9月1日，国务院颁布了《新型农村社会养老保险试点指导意见》，意味着新型农村养老保险（简称“新农保”）正式向全国推广。新农保突显了保障性、灵活性、公平性与效率性兼顾等新亮点，同时也遇到了农民参保积极性“冷热不均”、缴费的稳定性难保证、养老基金保值增值困难等难题。提出了“十二五”时期新农保的发展建议。

农村；养老保险；“十二五”发展

2009年9月1日，国务院颁布了《新型农村社会养老保险试点指导意见》，决定2009年的试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。一年多来，新农保获得了飞速的发展，截至2010年9月底，试点县参保人数达6 719万人，其中60岁以上领取养老金的农村老人为1 828万人。但是，作为养老保险政策在农村地区的新实践，新农保存在一些难点问题，对这些问题进行总结、分析，有利于新农保的进一步推广，对早日实现农村地区全覆盖目标具有非常重要的意义。

一、我国农村养老保险的发展回顾与新农保的产生

新中国成立以来，我国农村养老主要以家庭养老为主。真正的社会养老保险起步于上个世纪80年代，大体上可以分为三个阶段：

第一阶段是“老农保”的产生与夭折（1986-2003年）。1986年，民政部决定在农村比较发达的地区以社区为单位探索建立社会养老保险制度，这是农村社会养老保险的初步探索。20世纪90年代初开始组织农村社会养老保险试点。1992年，民政部印发《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，其主要要点是：以个人账户缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持；采取个人账户基金储备积累的保险模式，个人缴费和集体补助全部记在个人名下；实行自愿参保。由于国家的政策扶持缺少具体的内容，而集体经济实力又薄弱，因而当时的农村社会养老保险事实上成为个人储蓄，既没有普惠性，也没有互惠性，而且缺少有效的资金监管制度，容易导致资金被挪用。因而，“老农保”在推行一段时期之后，1999年7月，《国务院批转整顿保险业工作小组（保险业整顿与改革方案）的通知》提出了清理整顿。此后，“老农保”基本上处于停滞状态。

第二阶段是新农保试点的局部探索（2003-2009年）。随着农村社会的变迁和老龄化趋势对养老保险的迫切需求，2003年，劳动和社会保障部《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》提出，要“从我国基本国情和农村实际出发”，“按照保基本、广覆盖、能转移、可持续的原则，以多种方式推进新型农保制度建设。”此后，各地又陆续试点新的农村养老保险模式。到2008年底，全国共有464个县1 200万农民参加了新的养老保险。其中，较为典型的是宝鸡的新农保试点模式，主要特点是：实施以个人缴费、集体补助、政府补贴为基础，家庭养老、土地保障和社会救助等政策为补充，养老补贴与个人账户相结合。

第三阶段是新农保向全国推广（2009年至今）。在总结前期各地试点经验之后，2009年，中央一号文件明确提出“抓紧制定指导性意见，建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度”。2009年9月1日，国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着新农保由地区试点走向全国推广的新阶段。这将对中国的经济社会产生深远影响。

二、新农保的亮点

（一）新农保的新亮点

新农保吸收了老农保的教训，强化了政府责任，同时，又充分借鉴了地方新农保试点的经验，坚持了“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，采取了灵活多样的缴费方式，注重了统筹兼顾，体现了以下新亮点：

1.保障性——强化政府责任

保障性主要体现在基金筹集方面。新农保吸取了老农保主要由个人缴费为主的教训，强化了政府责任。中央政府负责补支付环节。其中，对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助（55元/人·月），对东部地区给予50%的补助（27.5元/人·月）。地方政府则既负责补支付环节，也负责补缴费环节。其中，缴费环节补贴标准不低于每人每年30元。对重度残疾人等缴费困难群体，地方政府要为其代缴部分或全部最低标准（100元/人·年）的养老保险费。支付环节的补助，东部地区的地方政府必须负担中央确定的基础养老金标准的另一半（27.5元/人·月）。此外，地方政府还可根据自身情况适当提高补助标准（见表1）。

表1 新型农村养老保险制度的政府补贴方案

2.灵活性——考虑农民的承受力

新农保的基金来源由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。在强化政府责任，增加政府投入的同时，还充分考虑了农民的经济承受能力，农民的个人缴费设了每年 100元、200元、300元、400元、500元等 5个档次。另外，地方还可根据实际情况增设缴费档次。参保农民可在5个档次间自主选择缴费档次。缴得多，支付水平也相应提高。国家也会依据经济发展水平和农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。

3.公平性与效率性兼顾

新农保采用的是基础养老金和个人账户相结合的模式。基础养老金全由政府支付，这体现的是公平性。年满60岁的农民，无论是否缴过费，都由政府支付基础养老金（55元/人·月）来确保其最基本生活，同时这个标准会根据经济的发展而适时调整。年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，不需要其他任何条件，就可以在户籍所在地自愿参加新农保，当其年满60时也可享受政府的基础养老金。个人账户由个人缴费形成，归个人所有，产权明晰。地方政府对参保人的缴费补贴及其他社会公益的资助，也全部记入个人账户。农民个人的养老金（基础养老金之外的部分）与缴费水平直接相关，多缴多得，这有利于调动农民参加养老保险的积极性，体现的是效率。

（二）新农保面临的主要难点

1.参保态度“冷热不均”

参保态度的“冷热不均”主要体现在不同年龄农民主体的不同态度上，往往是年龄越大的农民，其参保的热情就越高，越年轻的农民，其参保积极性就越低。以宁夏新农保试点县为例，60岁以上的农民，愿意参加新农保的比例达到100%以上，而16-39岁的年轻人，参保的积极性则比较低，仅达60.4%。这主要是由于60岁以上的农民不需要任何条件即可获得每月55元的基础养老金，因而对新农保非常热情。而年轻农民则只从眼前利益出发，对养老保险的重要性认识还不到位，加上缴费时间较长，在目前自愿选择参保的情况下，对新农保观望的人比较多。

2.基金来源稳定性难保证

基金的稳定性是新农保制度可持续发展的核心。新农保的基金来源是由政府补贴、集体补助和个人缴费构成。事实上，由于集体经济的严重弱化，目前集体补助基本上没有。因而，基金的来源主要是政府的补贴和农民自己缴纳。所以，各级财政支持的可持续补贴能力和农民缴费的可持续缴纳能力就成了新农保基金来源能否稳定的关键。

从政府层面看，中央的财政补贴是比较稳定的。主要是地方财政补贴能否稳定的问题。据有关专家测算，各省在2012-2050年的三级财政投入新农保的总支出基本适度，占当年省财政支出比例的0.56%-1.88%。即便在实现全覆盖后的高峰期，其占财政支出的比例也在1.5%-2%之间，属于可控范围。尽管如此，学者们对市县财政（尤其是中西部地区的）的保费配套能力还是比较担心。从农民个人层面看，由于农民普遍没有稳定的工作，因而，其收入也不稳定，再加上家庭负担等各种因素，要保证在15年或是更长的时间每年定额缴纳养老基金是非常难的。

3.基金保值增值困难

新农保基金包括基础养老金和个人账户两部分。其中，个人账户上的基金是需要长期积累的。随着经济的发展和物价上涨等因素，不进行一定的投资与保值，基金就会贬值。因而，个人账户的基金必然有保值增值的内在动力和要求。可以说，保值增值也是关系到新农保基金可持续运营的关键因素之一。

由于目前尚处于向全国推广的初期，对新农保基金的投资途径问题还没有具体的规定，更谈不上如何投资和增值的问题。随着“十二五”时期新农保覆盖面的迅速扩大，新农保基金的规模必然会急剧扩大，其运营和保值增值问题将越来越紧迫。

4.监管制度相对滞后

由于新农保试点初期的制度设计为以县级统筹为主，统筹层次定位较低。而县级社会保障管理平台具有基础薄弱分散、管理承载力较低、专业人才缺乏等“软肋”，这对新农保基金的管理运营带来的了巨大的挑战。尽管我国有“收支两条线”的管理经验，但由于各地的经济发展水平参差不齐，从而导致缴费标准、待遇计发和基金运营等千差万别，呈现多样化和碎片化的复杂局面，在目前新农保信息收集不全，信息网络不完善的情况下，这无疑使新农保基金的管理难度加大，监督成本增高，难以适应新农保快速发展的需要。

三、新农保“十二五”时期的发展建议

按照《新型农村社会养老保险试点指导意见》要求，到2020年新农保要实现农村地区的全覆盖。要顺利实现这个目标，“十二五”是关键时期。中共中央关于制定十二五规划的建议提出，要“坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。”这无疑为新农保的发展进一步指明了方向。笔者认为，“十二五”时期的新农保发展，需要解决以下问题：

（一）加强宣传教育，提高农民的认识水平

任何一项新政策要使农民由认知到认同再到接纳，必须进行深入广泛的宣传教育。相对而言，农民的知识文化水平低，接触和知晓外界事物较慢。特别是新农保这类新事物，农民对有些问题不易“理解”。如对60岁以后个人账户部分的计算和领取，如果没有专门的说明，一般农民较难理解。不少农民搞不清楚新农保到底是怎么一回事，于是观望或是不愿意参保。因此，必须加大宣传力度，充分利用广播、电视、群众会议、人员宣传等多种方式，采取宣传与解说相结合，使农民不仅了解，而且能够理解。这样，农民的参保态度才能由“冷”变“热”，由抵触到拥护，由观望到积极。

（二）各级政府合理分担财政责任，确保基金来源稳定

新农保最大的亮点就是强化了政府责任，增加了政府投入。财政补贴能否落实，不仅关系到新农保基金来源的稳定，也关系到政府的信用。目前，中央财政的补贴标准是非常明确的，也是非常可靠的。但是，地方财政补贴（省、市、县三级财政的负担比例）没有一个十分明确的标准。从实际运行来看，由于目前是县级统筹，因而，事实上县级财政承担的责任较多。这使县级财政（尤其是欠发达地区县级财政）压力较大，容易威胁到新农保基金来源的稳定与安全。因而，中央应依据不同地区的经济发展水平，分别明确各级地方财政负担的比例，尽快出台相关细则。同时，中央还要加大对欠发达地区县市新农保养老基金的补贴力度，适当减轻市、县负担，从而保证新农保基金来源的稳定。

（三）明确基金投资运营规则，提高基金增值能力

新农保基金是农民未来的“养命钱”，是农民未来生活的保障金。因而，其首要任务是保证资金的安全。目前国际上社保基金投资的去向（除存银行外）主要有四种：债券、股票、不动产和实业投资。由于实业投资的不确定性太多，因而这种投资途径现实中较少采用。多数国家的投资集中在前三项。其中，投资股票虽然收益高，但风险也高。我国目前的城市职工养老基金主要集中在存入银行、购买国债两个方面。虽然也允许投资股市，但仍持非常谨慎的态度。总体看，其增值途径还是比较有限。对新农保基金，国家可以考虑适当的政策倾斜，允许其投资于大型国有企业发行的债券，或是参与公共事业方面投资，以提高其增值能力。

（四）加强监管，确保基金安全

首先，要制定一套明确有效的基金监管规则。可在参考城市职工养老基金监管做法和借鉴国外社会保障基金监管经验的基础上，制订出有关新农保基金缴入、管理、投资、支出的一系列细则，确保有法可依，有章可循。其次，要培训和建立一支有理论、懂实务、乐于服务农村事业的专业人才队伍，以降低制度运行成本，提升制度运行效果。第三，要逐步完善信息公开。将新农保基金缴入、运营、管理、发放等各个环节的相关信息定时公开，方便参保农民查询，加强社会监督，从内部控制和外部监督双管齐下，既防止政府相关部门违规挤占、挪用，也防止冒领、诈骗等风险。第四，加大处罚力度。对违法者，无论是政府相关部门人员还是其他人员，一律从严处置。