刘山勋

国外就业促进的成功经验

就业促进在国外的发展经历了一个从职业指导到就业促进、再到全面职业咨询的进程。西方国家主要通过政策法律、财政支持、促进公平就业、职业教育与培训、就业援助等措施解决就业问题，积累了成功的经验。

就业是政府的首要执政目标美国联邦政府从1917年到1940年间出台了一系列与劳动就业、教育、雇员服务有关的法案，并成立了与职业辅导相关的各种委员会。20世纪六、七十年代美国产业结构调整加大，结构性失业严重，美国政府出台了一系列旨在加强培训、促进就业的政策。1968年通过了《职业教育法》修正案。1973年，面对严重的大量普通学校毕业生就业难的问题，尼克松总统签署了《就业培训综合法》，联邦政府拨款支持职业培训和青年培训项目。1984年颁布了《帕金斯职业教育法》，强调将资助重点转向提升培训计划、帮助困难群体、提高劳动力的技能、为促进就业服务。1998年，克林顿总统签署了《劳动力投资法案》，其目的是 “巩固、调整和改善美利坚合众国中有关就业、培训、读写能力和职业恢复的各种计划”。

英国国会于1909年制定的《劳工交换法》，被认为是世界第一部就业服务立法，规定在全国各地设置劳工交换机构以帮助失业人员就业。1944年国会通过《残疾人就业法》。1948年通过《就业与培训法》。1974年通过了《就业和训练法》。从1980年到1999年，英国政府修改或通过《就业法》《性别歧视法》《工资法》《劳资纠纷法》和《就业关系法》等。一个世纪以来，英国通过的比较重要的劳动法案就有66部。

欧盟于1997年通过《阿姆斯特丹条约》，首次将就业问题作为独立的内容。同年11月，欧盟就业特别峰会确定了 “欧洲就业战略”，提出将创业精神、提升就业能力、增加劳动者对新技术与新市场环境的适应性和男女平等就业等作为欧盟就业战略的四大支柱，并要求各成员国每年制定《国家就业行动计划》。

提供了强大的政府财政支持各国就业服务机构的运作、就业培训项目的开展、职业教育和就业援助计划等活动，都是在政府强大的财政资金支持下进行的。20世纪60年代，美国政府就开始提供资金用来开展职业教育、就业促进和建立职业中介组织。2007年，美国劳工部的就业与培训预算是943亿美元，占GDP的0.68%，占国民收入总值的0.56%，分别占联邦政府财政收入和支出的3.9%和3.36%，这些资金要用于职业培训与就业服务、就业援助、青年项目、失业保险、工作激励、外劳审批等。欧盟用于就业与相关社会服务的资金高达1143.9亿欧元，约合1773亿美元，占其GDP总量的1.2%，占全部预算支出的9.05%，该资金远远高于欧盟用于教育文化的预算（122亿欧元）。随着市场的发展，社会化的私营咨询与指导服务不断增长。但这些完全私有化和市场化的做法，导致公众责任弱化，就业促进的效果受到置疑。目前大多数国家的就业促进工作显然依赖于中央或地方政府的资助。

建立了全社会的就业服务机构美国社会形成了一个比较完整的就业促进系统，除了大学、中学等教育系统的就业促进机构外，还有劳工部和教育部所设立的专门机构、各州的劳工局和就业委员会、社会职业介绍机构和就业促进社会团体等。20世纪70年代初至今，就业服务体系逐渐成为国家就业政策最直接的体现者和执行者。

英国自20世纪60年代起就逐步形成了中央—学校—学生的就业服务架构体系。英国中央劳工部设有就业事务局及其辅助机构就业事务咨询委员会，各地还设有职业介绍所及人才服务机构，并建立了由雇主、工会、地方教育当局和教育专家各方代表按一定比例组成的人力服务委员会，人力服务委员会在各地设立了数十个地区委员会。

法国的就业促进始于20世纪初，1967年成立的国内最大的职业介绍机构——全国就业管理局，拥有850个分支机构，1996年，就业管理局在法国就业市场上所占职业介绍份额达到40%。法国的就业促进建立在一个层次分明、组织严密的就业促进网络之中，由中央集中领导，依靠学校、校外咨询机构与社会为学生提供服务。

开展了系统的职业教育和丰富的就业实践美国1963年出台的职业教育法案受到广泛赞誉，该法案规定：为个体求职者在迅速发展的技术条件和复杂的经济背景下提供正规的职业导航和培训，以帮助他们胜任职位的要求。此后，技术培训、商业管理等职业教育广泛开展起来。1984年，美国颁布《卡尔.帕金斯职业技术教育法案》。大学、中等学校普遍设立就业促进机构，帮助学生认识自我，提供长期的职业咨询服务。

在英国，中学就开设了系统的职业生涯规划课。许多学校规定职业生涯规划课是必修科目，除了课堂讲授外，还组织心理测量，进行择业决策、职业信息分析的训练，观看有关职业介绍的电影、电视，访问大学和工作场所等。英国人力服务委员会(MSC)在1978年推出针对16～19岁的青少年的就业机会计划，帮助青少年较系统地了解一般的职业生涯，熟悉一个特定职业；使他们有机会尝试不同的工作，从而认识到自己适合的工作范围，并去获得基本的职业技能；使他们有机会接受继续教育；向他们提供就业促进指导。

制定了完善的就业援助计划帮助就业困难者是政府就业促进工作的重要内容。在就业援助方面，美国的职业康复计划（Vocational Rehabilitation，VR）在提高可雇佣性（employability）方面作出了积极的贡献，这一计划是对那些在能力上有限制者、慢性疾病者、认知困难者、有精神问题者等有对职业产生不利影响问题的人提供服务与职业开发。20世纪早期这一服务是由一些慈善机构或公共卫生部门提供的，1917年开始，美国联邦和各个州的职业康复局提供各种必需的服务，例如药品、教育、心理辅导等。据统计，从1978年到1998年，职业康复计划使美国的有效雇佣率从71%增加到88%，期间政府的服务投入增加了三倍。

启示

近三十年来，我国的就业促进工作已经发生了巨大的变革。然而，我国劳动力资源丰富、劳动力供大于求的格局将长期存在；新成长劳动力就业、农业富余劳动力转移就业和经济结构调整中失业人员再就业的矛盾交织，就业的结构性矛盾突出。在就业数量和结构的双重压力下，借鉴国外的就业促进经验，改革创新我国的就业促进策略，并逐步实现向全面的职业咨询转型，这是我国就业促进的必由之路。

经济增长模式逐渐从经济增长型转变到就业增长型经济发展战略有两种思路：一是经济增长优先论，即以经济增长为中心的发展思路。二是就业增长优先论，即以扩大就业岗位、降低失业率为最重要的目标，也是首要目标。作为发展中国家，中国长期以来都选择以经济增长优先的模式，但随着市场经济转型、经济结构变革、失业问题日益严重，必然会从“经济增长优先型”向“就业增长优先型”转变。特别是20世纪90年代以来，我国经济增长、投资增长与扩大就业之间的联系被大大削弱了。宏观经济政策与就业政策的改革，可以从一定程度上舒缓就业压力，但解决失业问题的关键在于实现经济增长模式从“经济增长优先型”向“就业增长优先型”转变。

提升我国就业预算资金的投入比例目前我国的就业预算占财政支出的比例不足0.5%，远远低于发达国家（美国是3.36%，欧盟是9.05%）。就业预算资金服务对象是整个社会的就业人群，职业教育与服务的内容相对于知识技能的教育更加庞大、复杂和具有长期性，所以，就业预算资金至少应该与国家教育预算的投入比例相当。而财政部在2008年年年底也发出通知，要求县级以上政府都要在财政预算中安排就业专项资金用于促进就业。资金使用范围被明确在9个方面，主要用于职业介绍补贴、职业培训补贴、社会保险补贴、公益性岗位补贴、小额贷款担保基金和小额担保贷款贴息以及扶持公共就业服务等。

建立统一规范的人力资源市场在社会主义市场经济条件下，应该充分发挥市场机制在就业中的基础性作用，主要通过市场调节人力资源供求，引导劳动力自主就业。但因体制、政策以及信息技术条件等原因导致的市场分割现象仍然存在，人力资源市场在引导和促进就业方面的积极作用尚待充分发挥。党的十七大明确提出“建立统一规范的人力资源市场”，这是党中央着眼于全面建设小康社会、从实施人才强国和扩大就业的发展战略高度作出的重大决策和部署，具有划时代的深远意义。

建立以提升就业能力为导向的职教体系党中央、国务院高度重视职业教育，明确要求大力发展职业教育。职业教育健康发展的方向，就是要以提升就业能力为导向。它有利于准确把握学校的发展观和质量观，促进职业教育面向经济建设的主战场，加强与企业的合作。将提升就业能力作为教育的目标与归宿，教育按内容可以划分为知识教育、技能教育和职业教育。在小学、中学、大学、企业、政府和各种社会组织内部开展知识与技能教育的同时，还应该持续开展职业教育与培训，以实现个人、家庭、社会的良性发展与和谐。

实现以发展权和教育权为目标的就业援助就业援助是国家采取措施，对就业困难人员实行的优先扶持和重点帮助，就业援助的对象是所有就业困难者，包括身体缺陷者、心理不适者、药物依赖者、家庭限制者（如需要照顾老人、病人）、自然或社会灾害的受害者，等等。就业困难者的就业问题是一个社会公平与人类发展问题，将提升就业困难者社会地位作为就业援助的目标，着眼于专业的社会教育和辅导，以保证就业困难者的发展权和教育权。

以国际比较的视野来看，我国的就业促进工作还有很大的差距，面临诸多现实问题，需要政府、社会、个人协同解决。为此，我们在国家宏观经济政策、政府财政投入、社会观念、服务机构、职业教育与培训、就业援助等方面仍需不断深化和创新，客观分析我国的实际，借鉴国外在就业促进方面的成功经验，逐步构建中国的职业咨询体系，实现经济社会的和谐发展，最终实现人的全面发展。