徐晗

美国金融监管改革法案对完善我国金融监管的启示

Enlightenm ent of U.S.Financial Regulatory Reform Bill on the Perfect Financial Supervision

徐晗

2010年7月21日，《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》（以下简称“法案”）经美国总统奥巴马签署，正式生效成为法律，该法案对美国现有金融体系做出了全面反思，是自上个世纪三十年代以来美国金融体系第一次大规模修正。该法案对现代金融体系的发展和监管模式的影响将非常深远。同时，鉴于美国金融市场在全球的强势地位，该法案对于发达国家和包括中国在内的发展中国家也将产生一定的冲击。因此，客观分析美国金融改革的实质，充分结合我国金融市场发展阶段的特点，取长补短，才能更加有效地推动我国金融市场的稳健发展和国际竞争力的进一步提高。

一、《金融监管改革法》的主要内容

为整顿华尔街监管秩序、建立稳定的经济环境、防止大规模金融危机再次发生，法案对美国金融体系各层面进行了规范，大致可归纳为三方面主要内容：加强市场监管以防范系统性金融风险；规范银行经营活动以保障其健康有序发展；及加强消费者保护以避免其权益受损。

（一）加强市场监管

1.结束“大而不能倒”机制。法案分别从金融机构正常经营和经营失败两方面提出具体监管要求，结束“大而不能倒”机制。一是金融机构正常经营过程中，不鼓励其过度发展和复杂化；制定提升统一风险管理标准的框架；拟定联邦储蓄保险公司（FDIC）对有偿债能力的被保险银行提供债务担保的限制条件。二是金融机构经营失败后，进入有序清算程序前须经财政部（Treasury）、联邦储蓄保险公司（FDIC）和美联储（FED）达成一致意见；联邦储蓄保险公司（FDIC）对具有系统重要性的金融机构执行有序清算程序。

2.完善监管体系。首先是成立金融稳定监督委员会（FSOC），负责识别由大型复杂金融机构、产品或活动引发的系统性风险，定期公布风险报告并每年向国会汇报；根据金融机构的规模和复杂程度，向美联储推荐相应的资本金、杠杆、流动性、风险管理及其他方面的约束性规章。其次是强化美联储职能，包括：增加监管非银行金融机构和储贷控股公司及其分支机构的职责；按照银行标准检查从事银行类活动（如抵押贷款发放）的非银行分支机构。另外，完善多层次金融监管体系，包括：调整美联储（FED）、货币监理署（OCC）和联邦储蓄保险公司（FDIC）监管范围；财政部新设联邦保险办公室，负责保险行业的监管，各州同时保留制定保险和再保险活动相关监管规则的权力。

3.严格市场规范。一是规范衍生产品市场，证券交易委员会（SEC，以下简称“证交会”）和商品期货交易委员会（CFTC）负责监管场外衍生品；要求将能清算的衍生品交易纳入中央清算中心和交易所体系，并由监管机构和清算中心确定应予清算的衍生品。二是规范信用评级市场，证交会（SEC）有权除名评级服务差的公司；证交会将研究建立资产支持证券发行人选择评级公司的新机制，以防止发行人自行选择给其高评级的信用评级公司的情况；至少每年审查一次全国认可的评级机构组织（NRSRO）并公布相关结论；证交会新设信用评级办公室，负责监管信用评级机构。三是规范对冲基金，对冲基金和私募股权咨询公司须以投资咨询公司形式在证交会注册。

（二）规范银行经营活动

1.应用“沃克尔法则”。一是业务性质方面，禁止银行及其附属机构、控股公司从事自营交易；二是业务规模方面，限制银行投资对冲基金、私募股权基金的规模，投资金额限制在银行核心资本的3%以内。由美联储（FED）监督的非银行金融机构在自营交易、私募股权和对冲基金投资方面也受到相应限制。

2.限制衍生品交易。银行须剥离的交易包括农产品、能源及大宗商品等掉期交易，但允许保留外汇、利率、黄金和白银等掉期交易，以及为对冲自身风险开展的衍生品交易。同时，加强对场外衍生品交易市场的全面监管。

3.对资产证券化、抵押贷款及银行卡等业务的规定。资产证券化方面，将贷款打包做成资产证券化产品的发行人一般须保留其中至少5%的信用风险，同时须披露更多标的资产信息并分析标的资产质量。抵押贷款方面，要求银行在放贷时对借款人收入、信用记录及工作状况等信息进行查证，以确保其具有偿还能力；禁止银行向引导借款人借入高息贷款的经纪人支付佣金；银行卡方面，美联储（FED）将制定法规确保小企业支付的银行卡交易费用合理。

（三）加强消费者保护

1.成立消费者金融保护局（CFPB）。美联储（FED）机构下新设消费者金融保护局，为向消费者提供金融产品和服务的金融机构制定规范并实施监管，集中原分散在货币监理署（OCC）、储蓄管理委员会（OTS）、联邦存款保险公司（FDIC）等的消费者保护职责。

（1）政策文件方面：党和国家领导人高度重视质量信用建设工作，多次在重要场合、重要会议上强调，要坚持以质量第一为价值导向、牢固树立质量第一的强烈意识，并相继出台了多项政策性文件指导质量诚信体系建设，包括《征信业管理条例》《中共中央 国务院关于开展质量提升行动的指导意见》《质量发展纲要（2011-2020年）》《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》以及《企业质量信用评价工作方案》等。

2.强化证交会（SEC）消费者权益保护职能。证交会（SEC）有权要求经纪商承担信托责任；接受政府问责局（GAO）对管理层的审查和外部机构的研究、进行内部监督控制年度评估。

3.多措施并举，维护消费者权益。一是制定法规以规范向消费者提供金融产品和服务的银行及非银行金融机构经营行为。二是规范市政债券市场，确保公众利益受到市政债券条例制定委员会（MSRB）保护；要求咨询公司在向市政债券发行人提供建议时承担信托责任。三是完善应对抵押贷款危机的措施，包括邻里稳固计划、紧急抵押贷款偿还资助、止赎法律支持等。

二、《金融监管改革法》的作用及评价

（一）法案凸显了美国政府加强金融监管的明确意图

本次金融监管改革可视为美国金融业70年来最彻底的一次改革，其核心在于：一方面加强了对金融市场的监管，规范了金融机构的经营活动；另一方面强化了对消费者的保护，成立了专门的监管机构，增强了金融产品和市场的透明度。具体表现为以下四点：

1.有助于建立健全事前、事中及事后风险监控机制。在事前预防方面，成立金融稳定监督委员会，建立健全金融市场体系风险监管框架，将所有具有系统重要性的银行与非银行金融机构纳入监管范围之内；在事中监控方面，加大了美联储（FED）的监管职能，明确了相关监管机构职能划分，构筑了多方位的监管体系，力图消除“监管盲区”与“监管重叠”的痼疾；在事后处置方面，结束“大而不能倒”机制，改变政府被大型金融机构“绑架”的局面，同时推行“葬礼计划”，增强应变能力、规范退出机制。

2.有助于明确保护消费者权益的金融监管导向。设立消费者金融保护局专司负责消费者保护，独立制定监管条例并实施，加大消费者权益保护力度；强化证交会（SEC）消费者权益保护职能，确保消费者能够获得清晰、准确的金融产品与市场信息，杜绝金融机构故意隐瞒关键信息等欺诈行为，倡导消费者权益不容侵犯的监管理念。

3.有助于规范金融机构和信用评级机构的经营。禁止银行从事自营交易，限制其开展高风险衍生品交易。同时对其资产证券化、抵押贷款与银行卡等业务提出了严格的监管要求，杜绝银行为追求高额利润回报而从事过度投机、甚或采取恶意欺诈等行为，以防范其扰乱市场秩序、加剧金融体系整体风险的情况。另外，法案明确要求增强对评级机构与从业人员的资格认证和管理；规范信用评级的流程与方法，提高评级全过程的透明度；在证交会下增设信用评级办公室，加强专业监管。

（二）不确定性犹存

法案在部分领域缺乏具体可实施方案设计。从多方妥协形成的法案的最终版本看，它并未完全实现改革者的初衷。法案在部分领域更多地体现为立法者对未来愿景描绘的蓝图，缺乏具体可实施的方案设计，遗留了一些未解难题。

相比于最初版本，法案仍可能出现部分松动。从现有法案最终版本看，经过多方博弈，在诸如征收银行税、“沃克尔规则”对于自营交易的禁止性要求、“林肯修正案”对金融衍生品交易限制等方面，与立法者最初设想相去甚远。从未来发展看，法案过于严厉的监管举措可能会对其金融业发展造成一定限制，美国不会坐视关乎其经济发展命脉的金融产业竞争优势弱化。为此，奥巴马政府近期接连在G20峰会等公开场合，多次敦促其他国家跟进美国步伐，加强金融监管；但各国基于自身利益考虑，未见得与其完全保持一致，这就有可能使得美国政府在法案实施过程中进行适当调整。

法案的具体实施细则与监管实施过程尚存较多不确定性。从实施细则的制定看，虽然法案已获得通过，但最终落实还有赖于美联储（FED）、证交会（SEC）及美国联邦存款保险公司（FDIC）等机构制定大量监管细则予以明确；而这一过程中，华尔街等各方利益集团定将继续游说各政府机构，影响具体法规的制定过程。从监管的实施过程看，也存在较多不确定性，美联储（FED）等监管机构是否有能力驾驭其被授予的权力有待实践检验。

三、《金融监管改革法》对我国金融监管的启示

法案通过为全球金融监管新时代拉开了帷幕，国际金融市场酝酿着全新的变革，将会给各国政府施行严格监管措施提供重要的借鉴与示范，同时也给我国商业银行经营及金融市场发展带来一些有益的启示。

（一）建立监管协调机制，从分业监管逐步过渡到统一监管

目前，我国金融监管体系主要由“一行三会”（即人民银行、银监会、证监会和保监会）构成了金融监管的基本框架。虽然，在本轮全球金融危机中，我国金融监管体系充分发挥了各自的监管职能，确保了我国金融体系的整体稳定。然而，在“一行三会”分业监管的实施中，各监管部门自成体系，缺乏一套监管联动协调机制；金融监管支持系统薄弱，使被监管对象有可乘之机，产生分业监管与跨行业违规经营的矛盾，出现业务交叉中的监管真空。同时，面对金融业的混业经营和金融控股公司组织形式的出现，现行的分业监管显然已经很难适应需要。尤其是对金融控股公司总部的监管和对其下属分业公司的监管，缺乏明确的法律定位，存在监管边界不清、监管责任不明等问题。

我国“一行三会”监管框架和美国以美联储为中心的“伞形”监管框架相类似，共同的问题就是缺乏监管部门的有效协调。目前，我国金融监管部门在监管协调方面虽然建立了“联席会议”制度，但尚未建立起长期有效的跨部门监管协调机制，监管的效果还不尽如人意。因此，建立一个更为超脱、全面、有效的金融监管协调机制已势在必行，应着手建立中国金融业监督管理委员会，赋予其类似美联储监管权利，代表国务院对金融业实施统一管理，该机构成员来自各个金融市场监管部门如“一行三会”、财政部、审计署等，从而弥补交叉监管的疏漏，促进监管政策协调。

（二）转变监管模式，有效防范系统性风险

在建立全面有效的跨部门监管协调机制的基础上，我国应大力吸收美国金融监管改革的思路，推进金融监管体制改革，把防范系统性风险提到议事日程上来；监管重心从监管局部性风险向监管金融市场系统性风险转变，并改分散监管为统一集中监管。

随着大型金融机构实力的增强以及大型金融控股集团的形成，我国已经呈现出混业经营的基本格局，这就有可能出现类似美国的分业监管和混业经营的制度性矛盾。所以，加强对大型金融机构的风险管理就显得更加重要和紧迫。要强化大型金融机构的资产负债管理，严防其杠杆率过度上升，确保大型金融机构的安全性。当前，我国金融体系中最重要和最突出的系统性风险表现为大型商业银行在金融体系中占比过高，使得大量金融风险集中于大型商业银行；同时，资产价格泡沫风险、地方融资平台风险、银行不良资产风险等其他金融风险也都有可能在一定条件下快速累积，甚至引发系统性风险爆发。因而，我们应该高度重视系统性风险的监测、预警、防范与监管，要建立相应的信息收集、风险评估和预警系统，完善系统性风险的分析方法，定期或不定期地对大型金融机构进行风险评估，防范系统性风险。

（三）严格市场规范，强化金融衍生产品监管

1.未雨绸缪，加强金融衍生品市场的监管。虽然，目前我国的证券化产品和金融衍生品市场的发展还处于起步的阶段，但按照金融市场发展规律，金融衍生产品将随着我国经济的不断发展日新月异、层出不穷。因此，我们应未雨绸缪、防患于未然，借鉴《金融监管改革法》的相关措施，以这场金融危机为案例结合我国实际，将衍生产品场外与场内市场交易统一纳入证券监管部门的监管范畴；实行严格的市场准入监管，把资质低下的交易主体排除在衍生品市场之外；规定额度以上的衍生品交易通过中央清算机构进行清算，并逐渐转移到交易所场内交易。要求所有的衍生品交易必须向证券监管机构报告，加强对上市交易金融衍生产品合约的审批，从总体上把握交易风险和交易总规模，以便及时掌控市场风险。

2.弥补缺陷，将私募基金市场纳入资本市场监管体系。近年来，我国私募证券投资基金以及股权投资基金（包括VC和PE）都获得了长足发展，市场规模和影响力迅速提高，已经成为我国资本市场不可或缺的组成部分。目前，我国尚无针对私募基金的专门监管机构和专项监管法规，应当参照美国《华尔街改革法》，明确私募基金及其管理机构属于金融企业，接受证券监管部门的行业管理，并通过修改《证券投资基金法》及相关法律法规，确立证券监管部门对私募基金行业监管的法律地位；现阶段可借鉴欧美监管经验，将超过一定规模的私募基金纳入监管范畴，避免重蹈美国金融危机的覆辙。

（四）促进金融机构的自律和约束，加强投资者及消费者利益的保护

现代金融产品的复杂性特征，使得市场微观主体经常难以正确理解产品的特征，对产品蕴含的金融风险做出正确评估，从而无法基于审慎的判断做出交易决策，甚至落入欺诈陷阱。也正因为如此，借鉴美国金融监管的经验，将加强对重要金融机构、复杂金融产品及衍生产品的信息披露，将加强对投资者与消费者利益的保护，作为金融监管改革的重要内容；使金融监管贴近市场和产品，并保持相应的前瞻性和有效性，在增加金融衍生工具透明度的前提下，合理约束金融机构的销售行为，促进金融机构的自律和约束，切实保护投资者的利益。同时，借鉴美国金融改革法案的规定，设置金融消费者保护机构，遏制金融机构销售金融产品过程中的不诚信行为，全面保护金融消费者应享有的权利。

链接：

1.邻里稳固计划，指建立10亿美元的基金以购买遭拍卖的房子，再转手卖出的计划。

2.紧急抵押贷款偿还资助，指建立10亿美元基金用于代那些暂时失业的房产所有人偿付抵押贷款直至他们重获工作的计划。

3.止赎法律支持，指授权住房和城市发展部负责预防住房拍卖情况的发生、向房屋被拍卖人员提供出租房、向中低收入的房产所有人和有房产的租房人提供拍卖法律支持的计划。

栏目主持：张 奕 王梦琪