孟 艳

（徐州工程学院人文学院，江苏 徐州 221008）

我国城市外来人口社会保障问题研究

孟 艳

（徐州工程学院人文学院，江苏 徐州 221008）

研究我国城市外来人口现行的社会保障问题。 方法：采用随机抽样中的非概率抽样对北京等14个城市的7000名外来人口的年龄结构、文化程度、职业特征、收入状况和参与社会保险的状况进行问卷调查和统计，用SPSS软件进行相关性分析。结果：我国城市外来人口以青壮年为主，从业范围集中在制造、建筑等行业；外来人口养老、医疗、工伤、失业、女职工生育保险的参保率分别为 13.3%、28.5%、31.1%、8.8%、0%。 结论： 我国城市外来人口各类保险的购买率普遍偏低；参保率与社会保险制度、企业因素、收入水平和外来人口自身等因素之间具有显著的相关性（P＜0.01）。

城市外来人口；社会保障；制度

近年来随着经济社会的迅猛发展和全国各地城市化进程的加速，城市外来人口规模越来越大。据统计，目前我国城市外来人口的总人数超过2亿人，约占我国城乡劳动力总数的1/4，农村劳动力总数的2/5，占二、三产业从业人员的46.5%。城市外来人口虽然对我国经济建设做出了巨大的贡献，然而，他们的社会保障权益长期以来被社会保障制度拒之门外，社会保障却始终没有得到较好的解决，如何建立和完善城市化进程中外来人口的社会保障制度是摆在我们面前的一个重大课题。本次研究选取上海等14城市作为调查点，对外来工社会保障情况进行调查与研究。

1 调查方法及内容

1.1 调查对象与方法

采用随机抽样中的非概率抽样方法，对上海市、北京市、天津市、重庆市、广州市、深圳市、苏州市、杭州市、南京市、无锡市、成都市、武汉市、青岛市、大连市共14个城市的外来人口进行不记名方式问卷调查。所有被调查的城市包括4个直辖市和7个省份的省城、副省级或地市级城市，区域分布均衡。问卷采用开放式的形式，每一个地方调查500人，问卷采用通过当地的外来人口管理办公室和劳动保障局发放，通过邮寄回收的方式。14个城市共发放问卷7000份，回收问卷6965份，回收率99.5%；回收有效问卷6832份，有效率为97.6%。其中男性3778人，女性3054人。

1.2 调查内容

包括基本情况、从业范围、购买社会保险情况、各类保险的需要程度、影响购买社会保险的因素、对社会保险认识程度、对社会保障制度满意度调查等。

1.3 数据处理

所收集的资料经检查后录入计算机建立数据库，所有数据处理均使用Excel进行统计处理，用SPSS软件进行相关性分析。

2 调查结果

2.1 外来人口的基本情况

在本次调查中，被调查的男性占55.3%，女性占46.7%，其中20－40岁占65%。文化程度方面，初中、高中和中专文化占调查人数的79%。工资收入主要在1000－2000元（表 1）。

表1 本次调查城市外来人口的基本情况

2.2 外来人口的职业特征

调查显示，由于自身文化水平和技术水平的限制以及城市中各种显性或者隐性的就业障碍，外来人口进城后大部分只能从事技术要求较低，强度大的一线工种。主要集中在制造业、餐饮业、建筑业、纺织、商业、服务业等部门，其中，制造业、 餐饮业、 建筑业分别占 35.2%、20.4%和14.6%。

2.3 参加社会保险情况

2.3.1 购买保险分配比例

调查结果显示，只有32%人购买了社会保险，68%的人没有购买任何社会保险。外来人口养老、医疗、工伤、失业、女职工生育保险的参保率分别为 13.3%、28.5%、31.1%、8.8%、0%， 平均不到30%。购买各类保险分配比例在各类保险的分配上，较多人购买了工伤保险和医疗保险，少部分人购买了养老保险和失业保险，基本上没有人购买生育保险（表2）。

表2 14个城市外来人口参与社会保险的调查统计

城市保险种类养老保险参保率（%）医疗保险参保率（%）工伤保险参保率（%）失业保险参保率（%）生育保险参保率（%）南京广东深圳苏州无锡成都青岛大连武汉平均11.3 16.7 15.8 12.5 10.3 9.6 8.7 10.8 12.6 13.3 27.5 27.4 29.7 26.6 28.3 27.2 29.4 25.6 28.2 28.5 28.6 32.3 27.9 29.4 34.1 27.5 26.3 34.2 31.3 31.1 11.4 6.5 4.8 11.2 6.8 8.4 8.6 7.1 7.3 8.8 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

2.3.2 对各类保险的需求

调查统计结果显示，医疗保险需求排在首位，83.4%的人认为医疗保险中最需要解决住院费用。这说明住院费用是造成外来人口对疾病的主要经济负担。工伤保险排在第二位，是整个社会保险工作中是发展相对较快的一种，这与我国城市外来人口所从事的职业有密切关系。养老、失业和生育保险也有一定比例的需求（图2）。

2.4 影响购买社会保险的因素

用SPSS软件分析显示，城市外来人口参与社会保险的程度与他们所在城市、工龄长短、性别、婚否、年龄、心理和生理等因素之间不存在明显的相关性（P＞0.05），而与社会保险制度、企业因素、收入水平和外来人口自身等因素之间具有显著的相关性（P＜0.01）。

2.4.1 制度因素

本次调查统计显示，社会保险制度是制约城市外来人口参与社会保险的重要因素 （P＜0.01）。85%的人认为“男年满60周岁、女年满55周岁，累计缴纳满15年以上方可领取基本养老保险以及跨地区外来时只转移养老保险个人账户，不转移社会统筹资金”的现行养老保险制度要求太高。

2.4.2 企业因素

问卷调查发现，企业因素对城市外来人口参与社会保险有重要影响（P＜0.01）。生产成本和企业经济实力使相当一部分企业都选择不给职工上社会保险以减少企业开支，从而谋求自身利益最大化，因而大多数企业缺乏为城市外来人口缴纳保费的积极性和主动性。另外，少数企业经济实力较弱，也是导致部分企业不愿给农民工上社会保险。

2.4.3 城市外来人口自身因素

文化程度与社会保险购买率

调查结果显示，只接受过小学教育的外来工对各种保险的购买率只有14.3%，初中文化为20.1%，高中文化为 28.7%，而大专以上学历的外来工购买率为62.5%。购买率随着学历的增长而增长，文化水平越高，所购买的社会保险量也越多，受教育的程度直接影响他们对社会保障的认识（P＜0.01）图 3。

收入与参与社会保险购买率

在调查人群中，76%的外来工月收入在700－1500元之间，还有一部分只有700元左右。统计分析表明，工资越高参保率越高，具有明显的线性关系（P＜0.01）图 4。

对社会保险认知程度

统计显示，只有6.7%的人了解保险政策，26.4%的人一般了解，51.2%的人不大了解，15.7%的人很不了解。只有10.6%的人知道保险基金分为个人账户和社会统筹账户，32.8%的人听过但是不清楚如何运作，56.6%的被调查者不知道。在对社会保险的态度方面，29.4%的人认为社会保险很重要，18.1%的人认为比较重要，42.1%的人认为一般重要，7.2%的人回答不太重要，3.2%的人认为不重要。

2.5 社会保障制度满意度

在社会保险满意度调查中，只有2.3%的外来人口表示满意，7.6%较满意，28.5%一般满意，37.2%不满意，14.4%的被调查者很不满意 （图5）。因而，外来人口的社会保障依然问题严重。

3 调查总结

国家统计局课题组2006年8月在全国范围内对29425名农民工展开的一项调查显示，养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险四种保险的购 买 比 例 分 别 为 ：11.89% 、12.61% 、8.41% 和23.09%。[1]2008年底，根据《国务院关于农村社会保障体系建设情况的报告》，养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险四种保险的购买比例分别为：17.14%、30%、10.71%、35%。 此次调查各类保险的参保情况为：养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险参保率分别为：13.3%、28.5%、8.8%、31.1%。对比显示，14个城市在医疗保险和工伤保险的购买率上高于养老保险和失业保险的购买率，我们的结果与陈楚玉[2]调查结果基本相似。总体上，目前我国外来人口社会保障的覆盖面非常有限，参保率偏低，政策实施效果并不十分明显。

3.1 城市外来人口社会保障缺失的宏观原因分析

3.1.1 社会保障的覆盖面过窄

我国的社会保障制度建立在城乡分割的基础上，并且主要倾向于城市。造成这一现象的重要原因就是现有的户籍制度。在现有的户籍制度下，外来人口进城后没有正式身份，在社会保障等方面面临着一系列困难，而办理失业保险、医疗保险等都要求有本地户口。

3.1.2 社会保障制度的滞后性和碎片化

城市外来人口是在社会转型过程中出现的一个新的社会群体，社会保障制度建设的滞后性决定了当前我国尚处于探索城市外来人口基本社会保障制度的阶段，现行的保障制度，没有充分考虑外来人口的特点，缴费基数、缴费费率、最低缴费年限等。由于社保体系的城乡二元特征，外来人口社会保障制度呈现“碎片化”倾向。如广东等省将外来人口纳入城镇基本保障制度；上海、成都等城市则探索建立独立的外来人口社会保障制度。另外，制度之间、地区之间缺乏有效衔接，给地区之间的转移接续带来了障碍。

3.1.3 社会保障立法不健全

在我国社会保障普遍缺乏法律保障的大背景下，随着外来人口规模的扩大，国家对这一特殊群体的社会保障制度建设的重视程度也在逐渐增加，但迄今为止我国仍然缺乏全国性的外来人口社会保障立法，只有一些零散的地方性法规及一些规范性文件加以规定。因为各地法规不统一，做法也各不一样；由于各地方性的规定极为散乱、彼此之间不协调，无法形成体系；由于缺乏全国性的法律规定，使企业单位在交纳外来人口保险金义务的履行方面，很难获得法律的强制力，也无法通过司法的途径保证其履行。

3.2 外来人口社会保障缺失的微观原因分析

3.2.1 外来人口自身因素

从客观方面来看，农民工个人选择不参保或退保是因为大部分农民工的工资收入较低，难以承受或连续承受相对较高的缴费额。对农民工的调查显示，因工资低没有参加社会保险的调查者占61.7%。从主观方面来看，受文化程度等因素的影响，相当一部分外来人口对社会保障了解有限或有明显的避险倾向，而不参保。

3.2.2 企业因素

一是有的企业缺乏给农民工参加社会保险的意识；二是有的企业为降低劳动力成本，不愿为农民工办理社会保险；三是有的企业认为城市外来人口只是暂时在城市就业，外来性强，很难达到领取社会保险金的条件；四是有的企业认为缴费费率太高，超出了企业自身的承受范围。因此，企业的积极性不高。

3.3.3 社会保障资金不足

财力支持不够是农民工社会保障缺失的重要原因。近几年，国家集中精力与财力加强城镇社会保障改革与建设，以确保经济体制改革的顺利进行，但城镇职工养老保险、失业保险等又陷入资金困境。当城镇社会保障制度运行受到资金限制时，若再将庞大的农民工群体考虑在制度范围内，必然要面临更为严重的资金困难。资金问题是农民工社会保障迟迟没有提上日程的重要客观原因之一。

4 思路和对策

4.1 建立健全城市外来人口社会保险制度

借鉴发达国家或地区建立或修订社会保障制度立法先行的经验，建立以城镇社会保障制度为核心，逐步构建全国统一、城乡一体的社会保障制度。要顺应城镇化发展和社会结构变化的趋势，把外来人口逐步纳入城镇社会保障的范畴，最终形成统一的社会保障制度。现阶段应积极提高社会保障的统筹层次，逐渐减少地区之间的制度差异，提高政策的统一性。为解决社保资金问题，应强化中央政府担负统一制度的职责和统筹资金收支的权限，明晰各级政府在基本公共服务和社会保障日常运行方面的分级管理权责；健全转移支付体系，保障包括外来人口在内的所有国民享受医疗、养老等基本保障和社会救济项目；通过设置独立税种、国有资产转化等方式多渠道筹集社会保障资金。在完善社会保障法律、法规的同时，提高执法队伍的执法水平，加强执法部门的执法监督和工作力度，及时处理违反法律法规，侵害外来人口参加社会保障正当权益的事件，充分发挥法律法规对外来人口的保障作用。

4.2 提高各类社会保障项目的覆盖面

应结合外来人口需求，分层推进外来人口的社会保障制度建设。首先，尽快将外来人口纳入工伤保险范围，加快建立外来人口大病或住院保险，这是我国目前外来人口最迫切的需求。其次，逐步解决外来人口的失业保障和养老保障问题。在实际操作中，应适应不同类型外来人口的特点，实行分类对待。对弹性就业的农民工，可以按照“低门槛、广覆盖、能转移、可接续”的原则，制定具体办法，采取灵活的缴费年限规定，分开档次，给予不同待遇。

4.3 合理设计城市外来人口社会保险项目及其缴费比率

从理论上来说，城市外来人口社会保险应当包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险五大保险项目，因此，建立外来人口社会保险制度时，应充分考虑这五大项目的配套。首先，要根据外来人口从事的行业确定他们对这五大险种需求的排序。外来人口从事的行业不同，对于社会保险五大险种的需求排序也存在很大的不同，如在城市有较稳定工作的可能会把基本养老保险排在第一位，将基本医疗保险排在第二位，而将工伤保险排在第三位；建筑行业的外来人口则可能会把工伤保险、基本医疗保险排在前两位，而把基本养老保险排在第三位，因此，建立和完善外来人口基本养老保险之外，必须根据他们的需求合理设立其他社会保险项目。其次，要设计合理的缴费比例。大部分外来人口是低收入人群，按照国家“要兼顾外来工工资收入偏低的实际情况，实行低标准进入、渐进式过渡，调动用人单位和农民工参保的积极性”的政策规定，应适当降低社会保险的缴费基数，使缴费基数与他们的实际工资水平基本相当。因此，制定各险种的缴费基数和缴费比例时，一定要在充分考虑他们的实际支付水平。

4.4 提高外来人口对社会保障制度的认知

国家和政府应加大社会保障政策的宣传力度，提高外来人口参与保险的意识。首先，通过媒体宣传外来人口社会保险制度的政策规定，使外来人口认识到享有基本社会保险是自己的正当权益，参加基本社会保险是很必要，并且是可行的，增强外来人口对基本养老保险的认同感和参与感。其次，通过宣传教育，转变企业认为为企业内的外来人口缴纳基本社会保险是增加企业负担的观点，增强企业的社会责任感。

[1]国家统计局课题组.城市农民工生活质量状况调查报告[J].调研世界，2007，（1）：25－27.

[2]陈楚玉，冯秀娟.广州番禺区某工业园 176 名外来工社会保障统计调查报告[J].医学信息，2008，21（8）：1240－1243.

RESEARCH ON THE SOCIAL SECURITY ISSUE OF URBAN FLOATING POPULATION IN CHINA

MENG Yan
（College of Humanities,Xuzhou Engineering University,Xuzhou Jiangsu 221008）

Investigating is conducted with social security questionnaire designed by myself by using a non－probability sampling of random sample way.Age structure,education,occupational characteristics,income of 7000 migrant workers are statistics and the correlation is analysed with SPSS software.The results show that they mainly are young,whose employment concentrated in manufacturing,construction and other industries.The rate of pension insurance,medical insurance,work injury insurance,unemployment insurance and childbearing insurance are13.3%、28.5%、31.1%、8.8%、0%,respectively. All kinds of social security purchased rate are general low.There significantly correlation between insurance rates and social insurance system,enterprises factors,income levels and themselves factors （P＜0.01）.

urban floating population；socialinsurance；system

C93

：A

：1672－2868（2011）02－0031－06

责任编辑：澍 斌

2011－02－23

江苏省高校哲学社会科学研究基金项目（项目编号：09SJD880116）

孟艳（1973－），女，江苏徐州人。徐州工程学院人文学院讲师，研究方向：公共管理学。