胡 晓

(上海师范大学政法学院,上海200234)

非政府组织与政府良性互动关系研究

胡 晓

(上海师范大学政法学院,上海200234)

近年来,我国非政府组织迅速发展,在社会生活的方方面面发挥着重要作用。然而,非政府组织在与政府互动过程中,仍然存在着一些问题。本文分析了非政府组织与政府互动过程中存在的问题,并从合作与制衡的角度探讨了构建非政府组织与政府良性互动关系的对策。

互动;非政府组织;政府

非政府组织概念是一个舶来品,它的英文缩写是Non-GovernmentOrganization。非政府组织一词,最早是在1945年6月签订的联合国宪章的第71款中正式加以使用的。该条款授权联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商作出适当的安排。”1952年,联合国经社理事会在其决议中,将非政府组织定义为:“凡不是根据政府间协议建立的国际组织均可被看作非政府组织。”

本文将非政府组织界定为:以增进公共福祉为宗旨、不以营利为目的、具有志愿性和自治性的社会组织。它具有非政府性、非营利性、自治性、志愿性、公益性等特征。所谓互动是指社会上个人与个人之间、个人与群体、群体与群体之间通过信息的传播而发生的相互依赖性的社会交往活动[1]。非政府组织与政府之间的互动关系指的是非政府组织与政府彼此之间的相互独立,相互协作,相互制衡,相互影响,相互促进的关系。

一、当前我国非政府组织与政府关系中存在的问题

非政府组织作为公共社会的一种组织化形式,其与政府的关系实质上就是社会与国家的关系。新中国成立之初,由于当时所处的特殊历史阶段以及所肩负的特殊历史任务,党和政府确立高度集中的计划经济机制及高度集权的政治体制。在这一体制之下,国家控制着所有资源,国家权力渗透到社会的各个角落,国家与社会的界限十分模糊。改革开放之后,虽然国家进行了政治经济体制改革,但是这种改革的力度和广度还不能适应社会的需求,上述全能主义体制残留因素还在继续影响着我国政府与非政府组织的关系。具体来说,主要表现在以下几个方面:

1.政府管理事物过泛,负担过重

治理理论认为,政府自身也存在着诸多弊端如官僚性、低效率、无成本意识等,所以现代社会的公共事务管理应该由包括非政府组织在内的多个主体参与,而不应该由政府一家独揽。而且在公共事务管理主体多元化以后,政府应该成为“掌舵者”,具体“划桨”的事务应该交给营利性组织和非政府组织去做。纵观新中国成立以来我国政府职能的发展变化,我们发现:新中国成立到改革开放这段时间,我国政府是大包大揽的全能主义政府。改革开放之后,政府大包大揽的现象有所改变,但是由于受全能主义残留因素的影响,政府仍然管了很多不应该管、管了也管不好的事。这主要表现在以下两个方面:一,政府管理非政府组织内部事务。双重管理体制使得非政府组织既要受民政部门监管,又要受业务部门的管理。这就导致很多非政府组织不得不向政府组织靠拢。为了换取政府部门的支持,许多非政府组织不得不将自己内部的人事任免权、财政权等内部重要权力交给了政府,根据我国学者的调查,在我国非政府组织领导人中,有49%在现职之前曾在政府部门任职,有28%曾在政府事业单位任职[2]2。二,政府管理本该由非政府组织管理的社会事务。在我国,由于政府职能转变不彻底,许多本该由非政府组织管理的事务,仍然掌握在政府手里。大量事业单位的存在使得政府既掌舵又划桨。例如医疗、教育等领域,皆被事业单位所主导。非政府组织的活动领域十分狭窄,仅限于环保、扶贫等少数几个领域。

2.非政府组织在与政府的合作中缺乏独立性

合作主体的独立性是双方合作的前提,没有独立性就没有真正的合作。改革开放以来,随着我国社会主义市场经济体制的确立以及政治体制改革逐步深入,我国的非政府组织不断发展壮大、能力不断增强,在环保、扶贫等领域与政府进行了合作。但是,由于上述所说的政府职能触及领域过于广泛,导致我国非政府组织在与政府合作中缺乏应有的独立性。衡量组织独立性程度的两个重要指标就是组织的财政来源和组织的人事任免权。根据一些学者的调查,1998年度,被调查的我国非政府组织的财政收入中有50%以上来自于政府的财政拨款、补贴以及项目经费,而会费仅占21%[2]58。显然,我国非政府组织的财政来源比较单一,而且大部分来自政府。同时由于受双重管理体制的影响,我国大部分非政府组织的人事任免权都掌握在其业务领导部门手中。由此可见,我国非政府组织与政府的合作关系是一种附庸性的合作关系。在非政府组织与政府的合作中,政府处于主导地位,非政府组织的活动受到政府较大干预。

3.非政府组织缺乏制度化的政治参与渠道

非政府组织能够通过有效的政治参与表达自己的意志、影响国家的政策,从而实现自身的合法权益。畅通的、制度化的政治参与渠道是非政府组织进行政治参与的前提。当前非政府组织不能进行有效政府参与的主要原因之一就是缺乏有效的、制度化的政治参与渠道。当前我国的非政府组织进行政治参与的主要方式主要有以下几种:一是举办讲座、培训班。通过举办面向政府官员的培训班、讲座,在向政府官员传授知识的同时,影响政府官员的偏好,进而影响政府官员的决策;二是参加官方举办的各种正式的、非正式的会议,表达自己的偏好;三是通过与个别官员进行沟通,进而影响官员的决策;四是通过走访群众、发传单、新闻媒体等媒介,宣传其关心的事务以引起政府部门的重视,进而影响政府的决策。上述几种政治参与渠道均是不固定的、非制度化的。它们都具有以下几方面的弊端:首先,它们都不具有法律效力,上述几种政治参与渠道均不具有法律效力,缺乏法律效力就会导致政府的不重视,进而使政治表达的效果大打折扣;其次,它们是不固定的。所谓不固定就是指这些政治参与方式并不是定期的,而是比较随意的。显然,这种非制度化的政治参与渠道并不符合“强国家,强社会”目标的要求。

4.监督的非对称性

在当前我国非政府组织与政府的关系中,双方的监督和制衡是非对称的。这种非对称性主要表现在政府通过双重管理体制等制度对非政府组织进行严格的监督和管理,而非政府组织缺乏对政府部门进行很好的监督和制衡。

二、改善我国非政府组织与政府部门关系的对策和建议

随着我国公共社会的不断成长,构建政府与非政府组织的良性互动关系已经成为大势所趋。笔者认为,应当从以下几个方面出发,构建非政府组织与政府的良性互动关系:

1.将非政府组织视为合作伙伴

“随着中国特色社会主义市场经济体制的建立、政治体制和社会体制改革的逐步深入,政府过去一些关于非政府组织的看法如将非政府组织视为自己的附属机构、将非政府组织视为“养老院”甚至将非政府组织视为异己力量已经不合时宜。在新时期政府应该将非政府组织视为“公民社会最活跃的公共部门,不是在与政府争权,而是在帮助政府治理社会”[3]。在公民利益日趋分化、各种社会问题如环境问题、贫困问题等不断出现的今天,政府应该清醒地认识到单靠自己的力量已无法满足社会各方面的需求、解决各种各样的社会问题。而非政府组织由于其具有政府无法比拟的一些优势如志愿精神、贴近基层、高效率低成本等等,可以很好地解决或者和政府一起解决政府独自不能有效解决的问题。

2.加快政府职能转变

当前,我国政府职能转变主要表现在两个方面:一是深化国企改革,进一步推进政企分开。政府应该把市场自行可以解决的事情交给市场去做,把主要精力投入到宏观调控、市场监管和公共服务上;二是继续推进事业单位改革,进一步实现政社分离。政府应该还权于民,把政府不该管、管也管不好的事情交给非政府组织去做。政府则通过政策、法律来确定社会服务目标并监督非政府组织的执行工作,确保公民享受到高质量的公共产品和服务。

3.加紧制定相关法律法规

制定的法规应该涵盖所有的非政府组织,包括社会团体、民办非企业单位、基金会以及各种未在民政部门注册登记或者挂靠党政部门的各种非政府组织。法规的主要内容应当包括:首先,重申《宪法》规定的公民结社权利;明确登记注册是公民实现结社权利的法律形式。其次,明确非政府组织的内涵特征及类型,对合法的非政府组织提供财政税收上的优惠政策;认识与承认那些未经登记或按现行政策难以登记的非政府组织的起码生存空间,并从法律和政策上对其活动进行规范和制约等。第三,还要对非政府组织的基本问题,如非政府组织的设立、组织和活动、资产和财务管理、管理与监督、扶持与奖励、变更与终止以及违法行为人的法律责任等作出明确规定。第四,规定非政府组织的权利和义务,明确政府的管辖范围。第五,建立统一的职业资格审批制度,明确各类非政府组织的成立标准和条件。

4.促进管理体制由控制型管理向培育型管理转变

当前我国政府对非政府组织的管理是从控制非政府组织的角度出发的。在管理对象发育不完善的时候,这种管理体制是合理的,但是随着管理对象的逐步发展壮大,这种管理体制一方面会限制管理对象的发展,另一方面,管理成本也会逐步增加,逐渐超出管理部门可能的承受范围,进而导致管理者无力应付、滑向放任的局面。所谓“培育型管理”是指从促进管理对象成长的角度对其进行管理。笔者认为要从控制型管理向培育型管理转变,必须做好以下两点:

第一,改革现行的登记注册制度。借鉴世界其他国家的一些先进做法,同时考虑中国的实际情况,可以把中国的登记注册制度界定为:“规定特定类型和达到特定规模的非政府组织必须进行登记,同时对其他非政府组织规定自愿登记、税收优惠的原则。这样,那些虽不属于法定必须登记的组织,可以自愿登记成法人,从而在与其他社会主体发生民事、刑事、行政纠纷时,可以按照法人的相关制度承担责任、享受权利。而未经登记的组织,职能以公民身份享受权利,当涉及责任时,可以规定连带责任或其他责任形式”[4]。

第二,改革双重管理制度。当前我国的非政府组织要接受民政部门和业务主管单位的双重管理、双重审核。双重管理体制人为地抬高了非政府组织的成立门槛,也不利于确保非政府组织的独立性,同时也浪费了宝贵的政府资源。因此,我们应该改革双重管理制度,成立专门的非政府组织管理委员会,负责非政府组织的登记注册、审核、监管等工作。

5.拓展非政府组织政府参与渠道

当前我国非政府组织的一些政治参与方式如培训政府官员,进而影响其决策;参与政府的非正式会议;与个别领导交谈等都是非制度化、不固定的。这就在一定程度上影响了非政府组织政治参与的效果。因此,政府应该向非政府组织提供一些制度化的政治参与渠道。首先,可以在各级政治协商会议中增设非政府组织界别,赋予非政府组织政治表达的权利,这就可以为非政府组织提供一个制度化的、有效的政治参与渠道。其次,规定各级政府在制定各项决策时应有相应领域的非政府组织参加,非政府组织有建议权没有决定权,当政府没有采纳非政府组织的建议时,需向非政府组织说明不予采纳的理由。这既有利于社会各界了解政府的决策过程和决策原因、了解自己的意见没有被采纳的原因,从而更好地维护自己的合法权益,又有利于提高公众对政府决策的支持度,便于政策执行。第三,各级人大代表必须定期与其选区内的非政府组织进行沟通,了解非政府组织有关情况,了解非政府组织的需求以及对相关问题的看法。第四,各级民政部门设立一个部门,专门负责收集非政府组织对相关社会问题的看法、意见和建议,并及时传达给决策部门。

6.加强对非政府组织的支持

长期以来,人们都以为非政府组织的收入主要依赖捐赠。但是实际上,无论在哪个国家的非政府组织,志愿捐款都只占其收入的很小一部分。非政府组织的收入主要来源三个方面:一是捐赠;二是政府资助;三是经营收入。根据莱斯特·萨拉蒙的调查,非政府组织收入主要来源与政府资助和经营收入,相比之下,志愿捐赠所占的比例很小。因此,为了促进非政府组织的健康发展,政府应该加大对非政府组织的资助力度。政府资助非政府组织的方式主要有两种:

第一,政府组织采购产品和服务。中国虽然已经颁布了《中华人民共和国采购法》对政府采购的相关问题进行了规定。但是在实践中大多数非政府组织并未被纳入政府采购对象。针对这种现象,政府应该破除偏见,在采购产品和服务时,贯彻公开透明、公平竞争、公正和信用的原则,将非政府组织纳入采购对象,对非政府组织和其他采购对象一视同仁。这样一方面可以增加非政府组织的收入,促进非政府组织的发展;另一方面,也可以促进竞争,降低产品和服务的价格,节约政府成本。

第二,对非政府组织采取税收优惠制度。对非政府组织的税收优惠主要包括两个方面:一是对非政府组织自身的优惠;二是对非政府组织的捐赠方的优惠。首先,在非政府组织自身税后优惠方面,扩大非政府组织税收的优惠范围。针对非政府组织的优惠不仅要有所得税,还应包括财产税、商品税、房产税、进出口关税、车船使用税、城镇土地使用税等。同时应该扩大享受税收优惠政策主体范围,不能只规定人民团体才能享受税收优惠政策,其他符合法律规定的非政府组织也应享受税收优惠政策。其次,在对捐赠方的税收优惠方面,扩大捐赠方税收优惠的范围。同时,也应该扩大税务部门承认的企业对公益事业的捐赠对象,而不能仅仅限制在中国青少年发展基金会、希望工程基金会等24家机构。此外,还应该在政府财政可以承受的范围内适当提高税收优惠的力度。

[1]郑杭生.社会学概论新修[M].北京:中国人民大学出版社,2009:126.

[2]邓国胜.非营利组织评估[M].北京:社会科学文献出版社,2001.

[3]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社, 2003:418.

[4]谢海定.中国民间组织的合法性困境[M].法学研究, 2004(2):33.

Research on a Sound Interaction Between Governments and Non-Governmental Organizations

HU Xiao
(LawPolitics College,Shanghai Normal University,Shanghai 200234,China)

Recently non-governmental organizations develop rapidly in China,which plays an important role in every aspectof social life.However,there are still some problems existed in the interaction of non-governmental organizations and gov-ernments.This paper analyzes the problems,gives some advices in view of cooperation and counterbalance so as to build apositive interaction between non-governmental organizations and governments.

interaction;NGO;government

C912.3

A

1008-4738(2011)01-0029-03

2010-12-23

胡 晓(1987-),男,上海师范大学法政学院2008级中外政治制度专业研究生,研究方向:比较政府与政治。