李忠翠

(中共永州市委党校，湖南永州425000)

行政忠诚:政府公信力建设新视角

李忠翠

(中共永州市委党校，湖南永州425000)

行政忠诚作为政府公信力建设的核心内容，对保障行政组织的运行效率、提升政府形象和公信力、促进行政权力合法性等方面具有重要价值。目前政府公信力弱化的症结就是行政忠诚的流失。事实证明，培育行政忠诚是政府公信力建设之源。

行政忠诚 ;政府 ;公信力

党的十七届四中全会指出，“要从政治品质和道德品行等方面完善干部德的评价标准，重点看是否忠于党、忠于国家、忠于人民”。忠诚作为领导干部最基本的品质要求，包括政治忠诚、政党忠诚和行政忠诚。行政忠诚是指行政主体在组织和管理国家事务、社会事务、机构内部事务过程中，对所在行政组织、行政领导、上级权力主体和更高价值主体的服从、尽责和尊崇。行政忠诚对保障行政组织的运行效率、提升政府形象和公信力、促进行政权力合法性等方面具有重要价值。

一、行政忠诚:政府公信力建设的理性诉求

1．行政忠诚是政府公信力建设的内在动力

政府公信力建设实质就是通过树立诚信政府形象，对社会公众产生感召力、影响力和凝聚力，从而获得社会公众对政府的认同、依赖和拥戴。

组织系统中的个人服从是有效行使权威的基本保证，个人的从属地位是权威效应的决定性因素。可见，要获得公众的信任、拥护和支持，政府最关键的是加强对内部行政人员的训练，特别是在政府公信力价值目标的认同上。通过教育、宣传等手段形成政府内部行政人员统一的价值追求、价值信念和价值规范，使行政人员的观点、情感、态度与情绪等对政府公信力价值目标产生认同与趋合，使内部力量在最大限度内团结一致，形成一种健康良好的组织气候，个人忠诚的理念得到最大程度的内化与提升。可见，行政忠诚是政府具有亲和力、吸引力和凝聚力的核心力量，是政府公信力建设的内在动力。

2．行政忠诚是政府公信力建设的有力保障

依照西方契约理论，现代行政关系是以行政权为中心的委托－代理关系。从纵向组织关系看，作为代理人的行政人员，只有重视德性的修炼，增强行为自主性，积极地为组织目标服务，服从于上级权力主体，忠诚于组织，忠实地执行上级和组织的决策和命令，尽职尽责，才能保证政令畅通，实现组织和谐。从横向组织关系看，政府各部门之间、地方政府之间，容易忽视对国家、法律、人民、良知的忠诚，出现局部利益保护或短期绩效，极易利用行政权力保护其垄断地位，禁止或限制竞争者的进入。因此，只有行政组织及行政人员从宏观角度、从大局出发，强化忠诚意识，不仅忠诚于上级组织，更应该忠诚于国家、法律和人民，这样才能产生整体效益和长远效益。可见，行政忠诚不仅能润滑纵向政府组织间的关系，更能弥补横向政府组织之间制度失范的弊端。

3．行政忠诚是政府公信力建设的道德底线

政府的公正廉洁程度是影响公众对政府公信力评价的最直接因素。行政人员有守护道德底线的义务，其基本的要求是:忠于职守，忠于党和国家，忠于人民的社会主义现代化建设事业，认真贯彻执行党和国家的路线、方针、政策，尤其要求行政领导干部特别是高级领导干部要为政清廉，忠于职守，率先垂范。廉政建设需要以忠诚道德为支撑。行政忠诚是保证廉政的内在约束力。行政人员履行行政忠诚，才能守住公共行政的道德底线。

4．行政忠诚是政府公信力建设的基本要求

政府代表公众掌握公共权力，能否具备公众满意的公信力是对政府合法性的检验。行政忠诚是行政组织实现其外在治理权力和提高其合法性的基本要求。行政组织内部对行政目标的忠诚度越高，政府的行政能力就会越强，就越能有效地实现行政目标。因此行政人员的忠诚能进一步强化行政权力的合法性。

二、行政忠诚流失:政府公信力弱化的症结所在

改革开放以来，我国政府公信力得到空前提高。然而随着改革开放的深入，政府公信力有所下滑。主要表现在行为、政策、绩效三大维度:

1．政府行为公信力弱化

由于政府行为(包括政府工作人员的行为)不规范或不负责任而导致的信用危机现象。由于现行的自上而下选拔委任政府行政人员的权力资源配置方式，客观上形成了地方政府行政人员只对上级政府负责的局面，为取悦上级领导不惜欺上瞒下，滥用职权，有些政府部门和行政人员为了本部门或少数人的利益，滥用行政权力，随意侵害公众利益，使得政府公信力大打折扣。

2．政府政策公信力弱化

公众对公共政策合理性、正当性、科学性、有效性信任程度的降低。(1)政府决策程序缺乏规范。决策的随意性大，而且决策过程中不民主。(2)公共政策的不稳定性和不连续性。公共政策的社会功能缺失，公共政策朝令夕改。导致既得利益者现有的合法利益减损，也会对政策的目标群体的心理产生许多不良的影响。(3)政策执行过程中的偏差。可能是理解上的偏差，利益的偏向，或是执行中的不公正等，甚至严重影响到了地方政府公共政策的效果，对政策公信力造成了损害。

3．政府绩效公信力弱化

政府绩效追求的价值取向背离公众利益，以及这种绩效本身的真实性受到公众怀疑所导致的政府公信力下降。如以简单的经济增长数字作为领导干部业绩考核的主要参数，导致一些领导干部片面追求经济增长的短期绩效，行为取向唯经济指标是从。一些人在行政过程中重汲取轻服务，乱集资、乱摊派、乱罚款，使公众与政府之间的对立情绪不断加剧。少数地方政府领导大搞形象工程，做表面文章等等，这些都严重破坏了政府的信用形象。

我国政府公信力目前正处于下滑阶段，原因是多方面的，究其根源主要在于:第一，政府行政人员功利性动机明显增强。政府行政人员是理性的自利者，也追求个人利益的最大化。受市场经济的负面影响，行政人员的功利心不断膨胀，主要表现为政治上的投机倾向，经济上的私欲膨胀。政治功利和经济功利发展到严重程度就是腐败，它比任何其他问题对政府公信力的损害都要大得多。第二，政府组织自利性倾向有所发展。在市场经济条件下，政府本身也是一种特殊的社会利益组织，再加上政府层级的行政隶属关系，下级政府自然把上级政府的利益放在首位。由于政府自身利益的存在，政府作为公共利益的代表者，利益冲突的调节者，社会秩序供给者和维护者的地位和作用并没有真正到位。

4．政府内部的官僚主义作风愈演愈烈

权力部门化、部门利益化、利益法规化。如政府部门对有利可图的工作相互争权，对于无利可图的事相互推脱，造成政府工作中的无原则纠纷，牵制了领导大量的精力，大大增加了行政成本，降低了行政效率。

综上所述，我们不难看到，行政忠诚的流失使政府公信力失去了灵魂，政府公信力被地方、部门行政人员日益膨胀的自我利益所左右，这才是问题的症结所在。

三、行政忠诚培育:政府公信力建设的根本着力点

在提高政府公信力所有基础性措施中，唯有培育行政忠诚才是固本之策，因而也是根本着力点。

1．忠诚于宪法法律，树立宪政导向，建设依法行政的法治型政府

依法行政是政府公信力建设的基本要求。行政忠诚的最高准则就是尊重宪法法律，尊重宪法法律意味着尊重公众的意志，而不是长官的个人意志。忠诚于宪法法律就是要树立宪政导向，在任何行为任何时候，政府及行政人员都应当根据宪法、法律、法规以及法律精神来为人民服务。政府及其官员在宪政导向的引导下，通过维护公众的根本利益来构建其诚信形象。建立违宪审查制度，对政府违反宪法的政策、决定、行为依法予以纠正;政府及其公务员要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律的范围内活动，带头维护宪法和法律权威;在执政过程中，必须认真贯彻各种法律，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，避免官大于法、权大于法的现象产生，在法律面前人人平等，从而在全社会形成尊重法律、相信法律、守法和护法的公信力，为政府公信力建设奠定更加坚实的法治基础。

2．忠诚于行政规律，明确科学导向，建设科学执政的民主型政府

行政规律是行政工作必须遵循的客观法则。只有首先忠诚于行政规律，才能有效履行行政职责，提高行政效率。政府及其官员的工作要结合中国实际不断探索和遵循执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律和社会主义和谐社会建设的规律，以科学的思想、科学的制度、科学的方法领导中国特色社会主义事业。加强政府公信力建设，要建设科学决策的民主型政府。决策实施能否科学化、民主化，是政府公信力的重要体现。政府的决策、执行、监督应做到公开、公正、透明。这既反映政府的施政能力和水平，也反映政府公信力的高低。政府决策实施科学化、民主化，主要体现在决策程序的规范、决策制度的健全、公众参与的途径和广度上。要改革和完善行政决策机制，全面推进政务公开，增加政府工作的透明度，保障公众的知情权。政府施政的措施、过程、方式等都应当为公众所了解，政府的行政法规、行政制度与规范性文件、政府机构职能、人员配置、行政程序、执法依据、会议活动及文件资料等都应当尽量公开和便于公众查询，政府的决策过程也应当使公众知晓和参与，形成政府与公民的互动，提高决策的科学性、民主性。政府的决策得到公众的良性参与，政府的决策得到公众的拥护，政府的公信力就会不断提升。

3．忠诚于行政职责，突出人本导向，建设执政为民的服务型政府

“情为民所系，权为民所用，利为民所“谋”是人本理念的一个重要价值取向，是政府公信力建设的思想基础。忠诚于行政职责就是坚持以人为本，忠诚履行社会主义市场经济条件下的社会管理和公共服务职能，以维护公共利益为行政行为的动机，树立“为人民服务”的价值目标，竭尽全力地去实现公众利益的最大化，努力提高政府部门服务质量和效率，自觉高效地为公民提供公共物品和公共服务。

以人为本的服务型政府的一切工作就是反映、表达、体现人民群众的利益要求，把群众的情绪当作第一信号，以维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益为出发点和落脚点。这就要求政府不但要关注经济发展，而且要关注民生，高度重视解决当前在住房、就业、教育、医疗、社会保障等方面的问题。要脚踏实地，有诺必践，“不可侮人民之愚，不可恃政党之势”。自觉抵制劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”，靠自己求真务实的作风，在群众面前树起良好的诚信形象。

4．忠诚于行政良知，强化问责导向，建设高效廉洁的责任型政府

行政人员的良知任何时候都是社会健全的支撑点。公共行政呼唤公正、平等，行政人员必须忠诚于道德良知。政府公务员还应该严格遵守职业道德和社会公德，树立社会主义的价值观。加强对政府公务员的道德问责，制定《公务员道德法》，把对公务员的道德规范用法律的形式确定下来，以此为依据对政府公务员实行严格的道德问责制。问责的主体是人大、政府、司法机关三者形成的联合主体。可以考虑在人大建立公务员道德委员会，检查政府公务员遵守道德规范的情况，对政府公务员尤其是由人大任免的干部的道德水平作出评估，以此作为评价政府信用度和任免政府干部的重要依据。在政府人事部门建立专门机构，对公务员的职业操守、公共服务精神进行考核和评估，以此作为公务员任职和晋升的重要依据，并对违反《公务员道德法》的一般案件作出行政处理。国家司法机关要对严重违反《公务员道德法》，并造成严重后果的行政行为依法立案审查，对行政机关作出的有违公共利益和社会公德的行政决定作出无效的裁决，对构成犯罪的责任人依法追究刑事责任。

政府公务员的道德问责制能有效规范政府及行政人员的道德行为。特别是出现公共危机时，政府不能逃避责任，应当负责任地应对和处置突发事件，保障公民财产和生命安全，果断、及时地回应公民的要求，塑造责任政府形象，取信于民。

［1］徐敏宁．行政忠诚:行政和谐的必备因素［J］．中共桂林市委党校学报，2007，(1)．

［2］赵伟丽，刘韵清．伦理视域下地方政府公信力建设［J］，学理论，2009，(2)．

［3］雷水秀．政府公信力弱化的对策研究［DB/OL］．http://epub．cnki．net/grid2008．

责任编辑:曹桂芝

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2010－11－10

李忠翠，女，湖南永州人，中共永州市委党校公共管理教研部副主任、副教授，主要研究方向:公共管理。