王雪珍

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006)

政府公共服务创新能力探析

王雪珍

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006)

根据公共需求提供公共服务，是现代政府的基本职责。随着经济社会的发展，公众对公共服务的需求不断增加，对政府的要求也越来越高，这就要求政府必须积极回应公众不断增长的公共需求，提升政府公共服务创新能力，加快政府公共服务创新，协调经济与社会、人与自然之间的关系，建立稳定和谐的现代化社会，实现我国经济社会的全面可持续发展。

公共服务;创新能力;社会公正

公共服务创新是一种以提高公共服务质量，更大程度地实现公共利益为追求的创造性活动。公共服务创新既是行政改革的核心内容，科学发展观的重要体现，又是各级政府创新实践深入推进的保证，公共服务发展的内在要求。当前我国经济社会加速转型的时期，社会事业发展呈现出多样性、多元化的趋势。随着社会的不断发展，对公共服务创新的诉求也就越来越迫切。因此，在当前重视并加快提升政府公共服务创新能力，就具有极其重要的理论与实践意义。

一、影响政府公共服务创新能力的主要因素

经济实力增强和消费结构升级，社会公共服务需求快速增长，我国正在进入公共服务需求快速发展的新阶段。为了适应经济社会发展的需求，各级政府越来越重视人民群众的公共需求，在自己的地域范围内进行着前所未有的改革与创新，努力增加公共产品的数量，不断提高公共服务的水平，初步形成了文化、教育、科技、卫生、社会保障、农村公共服务等全方位公共服务体系，公共服务总量有较大的增长。但总的看，政府公共服务创新能力还比较薄弱，还存在许多亟待解决的突出问题。

(一)公共服务职能缺位使公共服务创新领域定位不准。政府作为公共权力代理人，其有效作为的领域是公共领域，为公众提供优质高效的公共服务是政府义不容辞的责任。改革开放以来，虽然政府适应经济体制改革的要求，在深化行政管理体制改革的过程中，积极探索公共服务建设的途径，政府公共服务状况有了极大的改善，但是在一定程度上还存在着政府公共服务内容残缺，职能“缺位”现象，使得公共服务创新领域难以定位准确。

1．在公众生命财产等安全保障上“缺位”。表现为公共卫生体系不完善、突发公共事件应急机制缺乏;社会保障体系不完善，公众在养老、医疗等方面存在后顾之忧;有不少公众生活困难，弱势群体得不到有效救助;农村家庭子女辍学的现象存在，城镇农民工子女上学难;就业压力大，失业带来的问题未能有效解决;社会治安形势仍然比较严峻，公众安全感不强;居民财产权得不到有效保护，农民工工资拖欠严重，农村征地农民得不到合理补偿，乱集资、乱摊派等现象时有发生。

2．在为市场主体服务上“缺位”。假冒伪劣商品坑害消费者，公平交易的市场秩序没有得到有效维护;非公有制经济未能完全享受到国民待遇，国有经济得到政府偏好，不能为所有市场主体提供平等、高效的投融资环境;行政审批事项仍然偏多，办事程序还较繁杂，市场主体投诉申告难，政府诚信有待加强。

3．在为公众提供公共服务设施，改善生存环境上“缺位”。城市公共交通等公共事业设施、教育文化卫生娱乐服务设施、养老护幼与残疾人服务设施短缺;片面追求经济增长造成环境破坏、资源浪费等。这些现象如果得不到有效遏制和彻底解决，必然使社会各阶层、地区、利益群体间的差距的拉大，冲突和矛盾更加激化，导致社会的动荡不安。那么，和谐社会的美好理想也不过是无法实现的“空中楼阁”［1］。

(二)公共服务意识薄弱，公共服务创新理念缺失。我国是社会主义国家，实行人民民主专政，宪法明文规定“一切权力属于人民”，人民是国家的主人，是国家权力的源泉。这就决定了我国各级政府的人民性，维护和实现人民利益，为人民服务是政府最根本的职能。由于数千年封建官僚思想的毒害及长期的计划经济模式下政府管理方式的影响，各种传统的行政观念仍然在各级政府及其公务员的头脑中根深蒂固，一些部门和公务人员自视为高人一等的管理者、“父母官”，对民众的公共需求视而不见，漠不关心［2］;仅从本部门或个人的利益出发进行价值判断，对于己无利可图的事情不不闻不问，无所作为;固守落后的行政观念，重管理控制，轻服务等，更谈为满足社会公共服务需求而进行创新。

(三)公共服务供给制度缺位，使得公共服务创新缺乏制度保障。长期以来，政府几乎没有完善的制度来保证公共服务的供给，这也就造成公共服务要创新没有完善的制度保障。第一，政府公共服务的随意性较强。政府总是提供“阵发式”的公共服务，没有从体系上来发展政府的公共服务职能。而且总是抱着“毕其功于一役”的指导思想［3］，希望通过运动式的活动来完成政府公共服务职能。政府官员通常只重视短期的可彰显政绩的公共服务，而倾向于忽视需要长时间的人、财、物力投入才能得到回报的公共服务的提供，这种情况下创新的公共服务难以满足社会需求。第二，公共服务建设过程中的人治色彩浓厚。在许多地方的公共服务建设往往是领导利用个人权威的强力推动。一旦当政领导离职，往往会出现“人去政息”的现象，公共服务创新难以为继。第三，政府对社会公共需求的回应乏力。随着社会的发展，人们的各种社会公共需求也不断的扩大，而且人们的利益表达渠道也越来越多和更加通畅，但是政府对通过各种渠道表达出来的意愿和要求的回应不够。普通公众通过各种渠道表达出来的意愿和要求很难进入政策议程。这既跟政府官员的服务意识不强，回应意识较弱有关，更重要的是缺乏一整套成熟的回应机制，这样创新的公共服务难以是公民真正所求。第四，政务透明度不够。我国最近几年来在政务公开方面做了很多尝试，也取得了很大进展。政务公开也逐渐走上了制度化的道路，但是这些制度设计比较粗放，原则性强而操作性不够，而且公开哪些信息、以什么形式、何时公开还都是由政府单方面决定的，获取信息还不是公民的合法权利。公民难以及时了解或获取创新的公共服务信息。第五，政府公共服务职能缺乏一个服务责任追究制度，也就说政府所提供的公共服务的质量、水平、效益缺乏一个责任追究制度。许多地方政府在提供公共服务过程中造成的不良影响，也是由辖区人民集体来“埋单”，缺乏对提供公共服务的主体及相关责任人追究责任的机制，这势必影响公共服务创新的合理性和科学性。

(四)公共服务投入不足，公共服务创新缺乏财力支撑。目前各级政府越来越重视人民群众的公共需求，努力增加公共产品的数量，提高公共服务的水平。由于政府对公共服务的投入增加量无法跟上社会公共需求的增长速度，公共服务创新方面更是缺乏财力支持，因而社会公众的满足度不断下降。

(五)公共服务主体单一，影响公共服务创新的及时性。随着人们生活水平的提高，对公共需求不断增长，尤其表现于个性化公共需求的不断增长。但是，政府作为公共产品的单一提供者，要对全体社会成员负责，其服务趋向于“普遍性”，这就使它很难对社会的多元化、个性化的需求作出及时、恰当的反应［4］，公共服务创新也就很难及时迎合社会需求。这必然导致社会公共服务需求的多样性与多层次性得不到满足，这就给政府公共服务职能带来了沉重的负担。

二、从多维度提升政府公共服务创新能力

要充分发挥公共服务在应对全球经济形势的多变化潜能，促进社会稳定协调发展，就必须提高政府的公共服务创新能力，推进公共服务创新，最大程度地满足民众对公共服务的利益需求。而要真正做好公共服务创新，就需要以下几个维度着手。

(一)加快公共服务型政府建设。政府是实现公共服务创新的主要主体，要加强公共服务创新能力，满足社会日益增长的公共服务需求，政府管理方式必然要由直接从事经营管理活动向创造公平竞争的市场环境转变，向提供公共产品和公共服务转变。为此，必须尽快促进行政观念创新，建设公共服务型政府特有的文化氛围;推进政府机构改革，创建公共行政管理新体制;加快政府管理职能转变，建设公共服务型政府。

(二)推进公共服务制度创新。政府公共服务创新的关键，是建立符合实际情况的公共服务制度，实现公共服务的制度化。没有制度做保证，“创新公共服务”就会成为一句空话。只有通过制度建设，才能确保政府公共服务创新的持续性，使之不因人为因素的改变而改变，防止其“失常”和“失信”。为此，要通过制度设计加速形成政府服务运行机制，重点建设政府回应机制、信息公开制度、绩效评估和责任追究机制等。

(三)建立和健全公共财政体制。公共财政主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效”缺陷。它是政府提供公共服务的财力支撑，公共财政体制的完善与健全才能强有力地保障政府提供公共服务职能的有效发挥。因而要建立和健全公共财政体制，调整财政支出结构，加大政府对公共服务的财政投入;深化财政管理体制改革，依法规范财政收入、财力分配和资金使用制度，提高财政对公共服务创新的支撑力。

(四)推进公共服务市场化和社会化。通过公共服务市场化和社会化实现由政府跳独杆舞的“单中心治理”模式向政府与社会合作伙伴关系的“多中心治理”模式转型［5］。由于政府的供给能力有限，就决定了全社会的公共需求仅靠政府这一家供给单位是很难得到满足的。因此，在由政府提供公共服务之外，还应该发挥市场、社会自治组织的作用，形成由政府、市场、社会组织结合起来的公共服务供给机制。因此，应积极推进公共服务的市场化，把竞争机制引入政府公共服务的一些业务领域，实现服务的最佳供给和公共资源的有效配置;促进公共服务社会化，将原来由政府承担的一些公共服务职能，大量地转移给非营利组织和私营部门，政府通过对社会力量的组织、利用和管理，以便在不增加政府规模和开支的情况下创新和改善公共服务，提高行政效率。

(五)创新公共服务的方式和手段。政府作为公共服务的供给者和协调者，应积极借助现代高科技手段与多元组织结构，通过不断创新服务形式，提高服务品质，如创建电子政府、网上办公、一站式服务、行政服务中心(政务超市、政务服务中心等)等多样化方法和手段来推进公共服务项目的技术创新，优化公共服务的质量和水平，提高公共服务的效率。

(六)政府公共服务创新要重点解决公众关注的热点问题。抓住一个时期公众关注的热点问题，集中力量重点加以解决，这是在改革发展中妥善协调各种利益关系、在各种利益关系和谐稳定中推进改革发展的一个重要思路和途径。因而政府作为最广大群众的利益的代表和人民的公仆和服务员，就要针对公众关注的热点问题，创新和完善公共服务，着力解决和满足这类群众反应极为迫切的需求，对于维护社会稳定，密切干群关系，改善政府形象，进而构建和谐社会具有十分重要的意义。

［1］李文良．中国政府职能转变问题报告［M］．北京:中国发展出版社，2003．

［2］张勤．服务型政府［M］．北京:中央编译出版社，2005．

［3］李军鹏．公共服务型政府［M］．北京:北京大学出版社，2004．

［4］田家华，王 忠．论公共服务型政府模式的构建［J］．湖北社会科学，2004，(11)．

［5］陈福今．全面落实科学发展观，大力推进公共服务创新［J］．国家行政学院学报，2004，(5)．

责任编辑:叶民英

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1009－3605(2011)01－0011－03

2010－11－17

王雪珍，女，湖南攸县人，中共湖南省委党校、湖南行政学院公共管理教研部副研究员，主要研究方向:公共经济、公共管理。