苏大力，聂长江

（1.中国人民银行辽源市中心支行 国库科，吉林 辽源 136200；2.辽源市财政局 预决算审查处，吉林 辽源 136200）

加强非税收入管理，完善转移支付制度体系，推进政府行政体制改革，对促进城市转型以及经济可持续发展具有深远影响。本文从理论和实践上,分析辽源市非税收入管理改革所取得的成效,并按照财政推进基本公共服务均等化的要求，提出相应的对策建议。

一、辽源市2006—2010年非税收入管理改革成效分析

（一）深化征管体系改革，管理进入规范轨道

政府非税收入管理体系包括：管理主体、收费征缴单位、收费征缴对象，以及一系列管理方式和政策要素等。五年来，针对非税收入发展规律以及内在管理因素,辽源市财政部门进行了积极而有成效的研究和探索，非税收入管理不断规范。

1.确定管理主体

2004年财政部发布《加强政府非税收入管理的通知》以后，市委、市政府高度重视非税收入管理工作，研究非税收入管理改革方案，报请省政府批准，2006年成立辽源市非税收入管理局，确定了非税收入管理的主体地位。五年来，围绕反腐倡廉进行了收支两条线改革，围绕非税收入规范化管理进行了工作机制改革，围绕发展软环境进行了政府行政审批制度改革。通过这一系列改革措施，实现了单纯从预算外资金管理到全方位非税收入管理的转变，初步构建起了“统一领导，分级管理”的市、区非税收入征管体制，形成了财政内部、财政部门与征收部门之间既分工协作又互相制衡的非税收入征管机制，制度约束不断规范、信息化水平不断提高、统筹能力不断增强。

2.创新征管方式

根据政府非税收入的属性及管理范畴，辽源市非税收入管理局成立以后，组建了行政事业性收费收入管理科、基金收入管理科、罚没收入管理科、国有资产收入管理科四个业务科室，对非税收入实行分类管理，实现了非税收入按照类别进行集中统一管理，改变了过去分散管理的局面。在改革中，一是探索“单位开票、财政统管、政府统筹”的征管办法。二是探索非税收入征缴系统改革，参与财政部征缴系统试点工作。三是研究非税收入资金直接收缴管理方式。公安部门罚没收入实行“票款分离”办法，扩大“票款分离”范围。此外，小汽车车牌号拍卖收入办法、城市户外广告收入管理办法、罚没物资仓库管理办法、国有房屋出租收入管理办法等一系列改革征管措施都已基本形成。

3.完善征管制度

为确保非税收入组织管理工作高效运行，以“协调关系、完善基础、创新方式，规范管理”为主线，制定了《辽源市非税收入管理局工作规则》、《辽源市非税收入管理运行机制手册》，规范了非税收入管理流程。建立非税收入季报制度，完善非税收入预算编制与收入汇总统计制度，强化了非税收入管理的基础信息建设。建立非税收入核算制度，按照财政部收支分类改革的要求，非税收入按照部门、单位、项目同一台账记录和核算，实现了收入资金管理规范化。

（二）深化票据管理改革，源头控制已见成效

以票据改革为突破口，强化源头管理，制定非税收入票据管理办法，实行非税收入票据统一管理。由专人负责非税收入票据的保管、发放、使用、核销、检查等日常管理工作，构建了“以票控费”的良性机制。完善财政票据发放及核验制度，对执收执罚单位领购财政票据实行核准审批，控制了执收执罚单位随意领取票据的现象，使财政票据的领取和发放日趋合理，从源头上督促了执收执罚单位及时收缴非税收入。

（三）强化检查监督管理，收缴环境明显改善

为加强非税收入管理，规范非税收入收缴行为，实行非税收入资金实时收缴管理办法。通过非税局、执收单位和代收单位信息数据的有机联系，逐步实现了非税收入项目、标准、征缴、票据、资金等全方位信息化监督与管理，提升了非税收入管理工作的效率及管理水平。贯彻落实收支两条线管理规定，对执收单位的非税收入进行检查，从源头上治理违规行为，改善了收费环境。开展联合专项检查工作，重点对国家出台政策取消和降低收费标准项目情况进行检查，对存在的问题提出了整改意见。

二、辽源市深化非税收入管理改革的制约因素分析

（一）理论上存在偏差

目前，经济体制处于转轨时期，政府面临着经济转型和社会转型的双重任务，政府在提供公共服务均等化的同时，还需要调整优化产业和区域经济结构，支持地方特色经济加快发展。政府为了发挥职能作用，弥补改革成本，需要处理好这部分国有资产相关的非税收入管理问题。这些问题的解决不但需要政府弥补公共产品或准公共产品推向或部分推向市场时期所遗留的缺陷，同时还要为不断扩大的公共体系建设提供财力，这势必加剧政府的负担。这种方向性的变化，使得政府与市场的关系以及各级政府职能的分工很难固定下来，社会各项制度建设处于被动和不确定状态，必然影响到非税收入管理体系建设。

（二）管理机制不健全

长期以来，由于制度设计不完善，各级财政之间的管理模式不尽相同，各级次管理办法不一致，市级体制相对规范，县、区级体制就比较复杂，有的执行新的非税收入管理模式，有的仍执行原来的预算外管理模式，也有的执行介于两者之间的过渡模式，在非税收入概念、范围、管理形式、方法、手段等方面还没有实现完整意义上的统一。另外，由于省垂直管理部门财权高度集中，一些部门非税收入的征收也执行条条管理，使得这部分非税收入征收管理与市县财政部门脱节，从而影响了市县非税收入征管的完整性。体制的不完善，导致财政部门与政府其他职能部门之间缺少必要的制约机制，一定程度上存在着执收执罚“寻租”行为。这种多方征收、多家使用、多头管理的状况，肢解了政府非税收入管理职能，造成管理脱节、收入难控、分配失灵、监督不力，使得非税收入政策制定、财务管理、预算编制与执行、会计核算、监督检查等方面，难以形成合理与统一的征收管理机制、科学的支出运行机制和有效的监督约束机制。

（三）职能界定不清晰

2007年国务院对非税收入科目进行了明确的规定，财政部编制了非税收入目录，涵盖内容比较广泛。目前，非税收入主要以行政事业性收费和基金为主体，潜力巨大的国有资产和国有资源的有偿使用、国有资本经营收益等还未完全纳入非税收入管理，各类国有资源的开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权管理立法相对滞后，本应该由部门管理的收入项目还没有完全管理起来。有些部门在本位利益驱动下，通过扩张可供他们掌控的非税收入来落实行政职能和寻求利益最大化，也不同程度影响着非税收入规范化管理。

三、辽源市进一步深化非税收入管理改革的对策思考

（一）更新观念，从“三个转型”高度认识非税收入管理的重要性

深化非税收入管理改革是一项十分艰巨的工作。目前，辽源市处于城市与经济转型的重要时期，社会公共事业发展需求与国家财力供给不足的矛盾，以及资源（资产）合理配置和生态环境保护的需要，这一方面决定了非税收入存在的客观性，另一方面决定了改革和规范非税收入管理的必要性。各级征管部门都应进一步提高对非税收入管理制度改革重要意义的认识，树立全局观念，统一思想认识，自觉克服征管中各种不利因素的影响，积极采取有效措施，切实解决好工作中存在的困难和问题。加强非税收入征管工作的组织领导，保证改革工作顺利实施。在改革过程中应尽可能体现“统一机构职能、整合人力资源、提高工作效率”的原则，确保非税收入管理的统一性、完整性和时效性。

（二）规范管理，创新非税收入管理机制

1.建立监督机制，构建非税收入监控体系

为确保非税收入管理政策的贯彻落实，提高非税收入管理效率，应进一步健全非税收入监督检查机制。在加强非税收入日常管理的基础上，积极开展年度稽查工作。积极配合审计部门依法对非税收入进行审计，规范征收行为。不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支或部门收支。对非税收入监督检查中发现的问题，除了严格按照国家有关财政法规进行处理以外，还要依法追究有关责任人员的刑事责任。检查中积极宣传国家有关财经政策、法规，提高执收执罚单位遵纪守法的自觉性。建立起以预算项目预审为基础，以事中即时监控为中心，以事后抽查和专项检查为补充，各部门相互协调、相互制约又分工协作的政府非税收入收支监控机制。编制本级行政事业性收费和政府基金项目目录，向社会公布、接受社会监督。

2.加大扩面管理，实现非税收入全覆盖

拓宽非税收入征收范围，将未纳入管理范围的国有资产和国有资源有偿使用收入、政府投资建设的城市道路和基础设施取得的收入、国有资本经营收益等逐步纳入非税收入管理。对行政事业性单位的国有资产归口财政部门管理，其国有资产出租、出售、出让取得的收入全部上缴财政，由非税收入管理机构组织征收。完善国有资本经营收益管理，对公共资源的开发权、冠名权、广告权、特许经营权所取得的收入全部纳入非税管理。

3.组织业务培训，强建非税干部队伍

人才队伍的政治素质和业务能力建设，是非税工作发展创新的根本保证。财政非税收入管理工作难度大、任务重、要求高。因此，为适应财政改革发展的要求，各级政府部门要加大对非税收入管理机构的重视和支持力度，要争取多举办一些业务培训班、座谈会，多给干部们创造一些学习、培训和调研的机会，着力建设一支政策理论水平高、业务素质好、工作协调效率高、工作责任心强、富有开拓创新精神的高素质干部队伍。

（三）规范管理，创新非税收入管理制度

1.搭建网络平台，建立非税收入征缴管理信息系统

非税收入征缴信息系统是加强非税收入管理的核心内容。非税收入征缴管理信息系统的建设水平，在很大程度上决定着非税收入能否最终实现统一的系统管理。因此需要利用现代科技或网络手段，建立统一的管理信息系统，开发非税收入综合管理软件，实现非税收入从票据领购到自动核销、从单位开票到自动入账、从银行代收到传送信息、从财务处理信息到分类管理等一系列环节的微机网络化管理；实现财政与银行、财政与执收单位、财政内部的微机联网，全部监控非税收入征缴情况，提高管理效率和质量。同时，结合“金财工程”的整体部署，通过银行代收系统和相关应用软件的不断完善，推动非税收入管理科技化、网络化、信息化目标的实现。

2.深入政策研究，科学界定非税收入范围和目标

从完善财税制度、推进财政改革、强化财政职能出发，建立起政府非税收入属于政府财政性资金的“取之于民、用之于民、取之有度、用之有度”的理论基础，营造政府非税收入管理改革的舆论氛围。重点对非税收入的概念、范围、性质和特点以及非税收入的地位和作用等进行深入研究，用先进的理论指导非税收入工作。科学控制非税收入规模，逐步压缩，使其在一个合理范围内发挥作用，避免非税收入和税收之间的“挤出”效应。建立科学、合理的分配制度，加大政府宏观调控的力度。逐步取消预算外范畴及其管理办法，建立财政预算内多种预算方式和管理办法的新体系。

3.坚持依法治收，完善非税收入项目和票据管理

根据《吉林省非税收入管理办法》，继续健全和完善各项收费项目审批制度和审批程序，依法全面清理各项不合乎法规的收费项目，按照国家批准确定收费项目和收费标准执行，核定收费标准。财政票据管理是非税收入管理工作的重点和关键环节，应该从以下几个方面加大管理力度：一是加强票据信息化建设。利用科技手段对财政票据进行管理，做到动态监控。充分利用非税收入收缴系统中的票据管理功能，力争在短时期内实现财政票据管理信息化，使全市的财政票据管理水平迈上一个新的台阶。二是编制财政票据手册。通过各种媒介向社会公布，保障缴款人、缴款单位的知情权，提高他们的甄别能力，形成齐抓共管的良好局面。三是强化票据使用监督。依法加强财政票据的领购、发放、使用、管理、核销等各环节的监管力度，对违法违规行为坚决查处。

4.完善基础工作，做好非税收入预测分析

重视非税收入的预测分析工作。围绕市委、市政府工作重点，结合工作实际，在已建立起来的“非税收入信息统计分析季报制度”的基础上，认真研究全市非税收入的规模、结构和负担情况，分析预测非税收入的总体形势、季度收入情况和下一步发展趋势，结合非税收入收缴改革、收支两条线改革、部门预算改革及当前正在开展的收入分配制度改革等相关问题，提出有前瞻性、有针对性、有综合性和可操作性的对策建议，为领导和有关部门决策提供科学、及时、准确的参考依据。

应该看到，加强非税收入管理，当前最重要的是依法保障和规范与税收及非税收入征收、管理、使用等权利，完善转移支付制度体系，推进政府行政体制改革，为辽源市构建一套与其事权范围和公共支出需求相匹配的、涵盖税收、非税收入、转移支付等项目的财政资金体系和稳定增长的常效机制。