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自1986年起，我国相继实施了大规模的区域开发式扶贫政策（1986-1993年）、攻坚式扶贫政策（1994-2000年）和新世纪整村推进扶贫政策（2001以来），扶贫对象已从区域性瞄准，转向县级瞄准，最后发展到村级瞄准，减贫工作成绩斐然。但与此同时，贫困的发生、发展与区域地理位置、自然状况的相关性也在不断增强，加之社会安全网建设对缓解贫困的作用，农村剩余贫困人口的分布和构成发生了深刻变化，这在客观上要求扶贫政策作出相应调整和优化。

一、贫困人口分布、构成的变化

（一）地缘性特征凸显

随着我国经济的快速发展以及扶贫工作的不断深入，农村贫困的空间范围由全国性逐步向中西部自然环境脆弱、基础设施薄弱和社会发展落后的区域收缩，农村绝对贫困人口分布也由区域性大面积分布格局向小范围集中，其分布的地缘性特征不断显现。

笔者与课题组成员深入到武陵山区贫困片，对其中泸溪县、凤凰县、花垣县、保靖县、古丈县、永顺县、龙山县和吉首市等八个贫困县（以下简称“湘西八县”）进行了扶贫调研。1984年武陵山区贫困片的八个县原生性贫困人口为156万人，贫困发生率高达84%，同年八县所处武陵山区划定为全国十八个集中连片贫困区之一，国家予以了重点扶持。但是，20多年的扶贫开发只解决了八县中低海拔地区的贫困状况，扶贫开发的任务依旧十分艰巨。其主要原因：一是“贫困聚居”问题仍然严重。二是生计资源缺乏，脱贫难度加大。剩余贫困人口的71.3%还主要集中于经济基础薄弱、人力资本积累水平低以及生产方式落后的地区（见表1、表2）。三是生计脆弱，自然因素的再生性贫困问题突出，因灾返贫人口成为新贫困人口的重要构成部分。

（二）农村贫困群体构成的新变化

随着我国计划生育政策的推行和社会福利政策力度的加大，劳动力人口成为了贫困群体的主力，其自养能力和抚养能力的低弱已成为贫困的主要因素。从劳动力抚养负担来看，虽然家庭劳动力平均负担系数达到2.02，抚养负担重，但在有劳动力的贫困农户中，劳动力负担系数为1.82（见表3），劳动力个体的抚养负担并不重，劳动收入少是其贫困的直接原因。

表1 2008年24个中高海拔山区贫困村的基本情况

在地缘性贫困环境下，缺少资源和收入机会是劳动力人群劳动收入及其自养和抚养能力被压制的主要原因。但是，随着我国经济发展和社会进步，就业制度、就业机制的变化能够为劳动力人群突破地缘性贫困困扰提供相应的制度条件。

表2 24个中高海拔山区贫困村绝对贫困户的家庭特征及构成情况

二、现有扶贫政策分析

我国的扶贫工作已经取得了一定的成就，但在政策方面仍然存在值得正视的若干问题。

（—）难以解决生计脆弱性问题

我国扶贫始终将解决收入贫困或解决温饱作为核心战略目标，而不注重通过改善贫困人口的人力资源状况来解决生计脆弱性问题。

开发式扶贫政策的核心是区域物质资本开发扶贫，其将“贫困人口集中连片”的问题归因于缺少“经济增长”所需的自然条件和物质基础设施，认为只要从改善贫困地区的基础设施出发，促进以当地资源为基础的经济开发，就能实现区域经济增长和逐步解决区域贫困问题，而并未触及贫困群体自身的知识、技能等人力资源开发的深层次问题，结果是贫困地区与全国在经济发展速度上虽然差距缩小了，但人力资源领域的差距及生计脆弱性问题并未得到根本性改善。

攻坚式扶贫以就地解决贫困人口温饱问题为目标，虽然提出了科技扶贫、教育扶贫等形式，但解决贫困人口温饱问题的迫切性，驱动着地方政府更多地倾向于通过“农业生产项目扶贫”和基础设施建设等方式来扶贫。这就导致两方面问题的存在：一是该政策只能解决贫困农户温饱问题，并没有增加其抵抗风险的经济能力；二是伴随着我国反贫困战略的持续推进，贫困人口越来越多地分布在农业自然资源匮乏、生态环境恶劣的地理空间和区域，其政策效果难以显现，并且其局限性甚至加剧了对当地资源和生存环境的掠夺和破坏。

整村推进扶贫的着力面依然是贫困村的物质资本开发和建设，而用于劳动力转移培训的扶贫资源比重却很小甚至为零。尽管整村推进扶贫在解决温饱、改善基本生产生活条件方面成效显著，但其扶贫对象的生计空间、生计资源尤其是阻碍脱贫的人力资源状况并没有得到大的改变。

表3 24个中高海拔山区贫困村绝对贫困户的劳动力数量及其抚养负担情况

（二）扶贫资源和项目偏离扶贫目标对象

开发式扶贫政策没有直接瞄准贫困农户。这种经济增长型引致减贫战略瞄准的基本单位是贫困县，并没有具体到贫困村或贫困户，实践中不仅贫困户无法直接享受国家扶贫资源，而且不具备基本条件的贫困村也不在扶贫开发之列。

攻坚式扶贫必然漏出绝对贫困农户。虽然攻坚式扶贫政策提出了以贫困村为基本单位，以贫困户为扶贫的主要对象和工作重点，但实际中扶持对象的条件要求却偏离了绝对贫困农户的实际状况。尽管该战略在扶贫工作瞄准贫困人群方面迈进了一步，但扶贫资源最终却难以真正到达贫困户。

整村推进扶贫开发容易忽视最贫困群体的利益。一方面，尽管该政策较多地关注了最贫困群体，但由于绝对贫困农户在农村基层治理结构中的弱势地位，其利益的可忽略性状况并没有得到真正改善。另一方面，扶贫资源和项目无可避免地排斥了最贫困群体。虽然该政策所瞄准的贫困群体较为清晰和准确，但其政策的成功必须建立在一定的人力资源和物质要素之上，一些贫困农户因不具备条件而难以从中获益。

（三）就业援助政策空缺

我国就业制度和就业机制的重大变化为劳动力流动提供了制度条件，但是我国农村扶贫政策过于强调通过提高生产能力来脱贫的做法，没能充分地为贫困劳动力人群融入市场化、工业化、城市化进程提供援助和扶持。实践中，地缘性贫困环境下的劳动力人口并不能主动地对工业化、城市化过程中的流动和收入机会作出反应，尤其不具备劳动力流动和把握非农收入机会必需的知识和技能。就武陵山区贫困片而言，文盲和半文盲占28.1%，小学程度的占43.3%，初中的占27.4%，高中及以上1.2%，家庭劳动力平均受教育年限仅4.6年；近90%的全职劳动力还基本停留在自然经济农耕技术水平上，虽有近5%的全职劳动力掌握了某种技术，但是技术极为简单，并不具备专业性和专业任职资格；而其新增就业人口未受高中教育极为普遍，其中超过20%未完成义务教育（详见表4），初中毕业也多是直接回家务农或外出打工，其劳动技能的获得仍主要处于祖传父教的惯性状态。同时，由于地域偏远，劳动力人口与主流社会接触机会少，社会网络同质性高，加之“贫困文化”的羁绊和阻隔，劳动力难以有效流动。即便劳动力人口实现了转移就业，也只能从事劳动简单、劳动强度大而低收入的职业或工种，造成一些外出务工人员在强劳动力阶段就处于生活困难状态，而这种状况也使下一代难以接受应有的教育和培训，造成低文化、低技能——低竞争力——低收入的代际传递和循环。

三、基于贫困人口分布、构成变化的扶贫政策取向

表4 湘西八县农村从业人员产业流动及构成情况

国家的扶贫资源和项目必须直接瞄准地缘性贫困环境下有劳动能力的贫困群体，以人力资本投资开发为核心，把面向贫困农户劳动力人口的能力建设置于新扶贫开发战略的优先地位，把促进贫困劳动力流动的保护性政策和优待性措施作为扶贫政策体系建设的重点。

（一）瞄准地缘性贫困农村及其有劳动能力的贫困群体

扶贫资源和项目配置不是普惠的，应该是固定指向贫困群体的。针对我国扶贫资源和项目偏离扶贫目标对象的问题，近年来各地政府出台了系列措施办法，如扶贫资金“专户管理，封闭运行”制、报账制；扶贫项目公示、项目保证金、项目监督、项目审计等制度。这些制度的创设和推行，确实加强了扶贫资源和项目的监管，减少了扶贫资源挪用、渗漏等问题。针对农村剩余贫困人口分布的地缘性特征及劳动力人群的积弱积贫状况，如果能在扶贫效果的考核体系中纳入扶贫对象的生计空间、可持续生计资源和抗风险能力的改善结果，尤其是纳入贫困户劳动力人口参与劳动力市场所必须的基本条件和其他收入机会的改善指标，将会极大地增强贫困落后地区政府扶贫的积极性，更好医治扶贫资源和项目瞄准上偏离扶贫目标群体的问题。

（二）注重人力资本投资开发

贫困人口分布的地缘性特征说明：贫困是自然环境阻碍和生计资源缺失所造成的收入缺乏或生活困境。基于此，我们不能回避就地物质资本开发和建设扶贫的必要性，但是仅从物质资本开发和建设上来治贫、扶贫，不仅很容易导致贫困农村生计资源单一和自然环境的破坏，而且在设计和实施扶贫政策时难免会忽视贫困农户人力资本的开发，进而加剧其劳动力人口的弱势状况。将扶贫开发重点由过去单纯地重物质资本开发建设转向更加重人力资本投资开发，实质上是瞄准贫困农户劳动力资源实施智能开发，促成有劳动能力的贫困者形成自我发展的可行能力。

能力赋予是治理贫困的根本之策，而其基础就是人力资本投资开发。其必要举措包括对于贫困农户“适龄从业人口”给予补偿性的教育和职业技能培训；对于贫困农户基础教育阶段“就学人口”给予“9+2”或“12+1”教育援助，即义务教育与劳动预备制教育培训相衔接，对贫困农户未继续升学的初、高中毕业生强制参加1-2年的职业技术培训，并予以学费全免和生活费补贴，以确保新增劳动者都能接受职业教育培训，借助劳动力市场机制来治贫、脱贫。

（三）加强就业援助，促进贫困农户劳动力有效流动

劳动力流动或有效就业是避免贫困的一条可靠途径。在我国现行的就业制度、就业新机制下，阻碍劳动力人口及其家庭脱贫的现实根源是劳动力流动乏力。因此，面向地缘性贫困农村最重要的反贫困措施应是就业援助。

知识与技能缺失是阻碍劳动力有效流动的病根。因此，就业援助政策安排，除了要包括提高劳动力就业能力的内容外，还须包括就业机会和手段方面的内容。其中，可以从公共扶贫资金专项支持、职、业教育、培训师资队伍配置保障和就业服务保障等，设计和建立就业援助政策实施的条件性内容和措施。同时，基础教育、职业技术教育与补偿性的成人教育和职业技能培训可以为贫困农户劳动力有效流动作能力上的准备。公共就业保护和扶持措施可以为贫困农户劳动力良性流动提供手段和机会。让城镇弱势群体的就业保护和扶持政策最大限度地惠及农村贫困群体，并给予贫困劳动力更具保护性、优待性的就业扶持政策。

1.国务院扶贫办：《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）中期评估政策报告》。

2.刘昌刚：《在全州扶贫开发工作会议上的讲话》。

3.湘西自治州统计局：《西统计年鉴 2001》，2002年6月。

4.刘昌刚：《湘西开发若干问题思考》，湖南人民出版社,2009年版。

5.湘西民族职业学院：《南湘西地区扶贫培训模式的调查报告》。

6.韩嘉玲、孙若梅：《会发展视角下的中国农村扶贫政策改革30年》，载《贵州社会科学》,2009年第2期。

7.湘西自治州统计局：《湘西统计年鉴2008》，2009年6月。