◎王明学 舒弘毅 刘 闵

我国未成年人保护工作的发展和思考
——《未成年人保护法》施行20周年之际

◎王明学 舒弘毅 刘 闵

2012年1月1日是《中华人民共和国未成年保护法》正式施行20周年的日子，处于这样一个时点，回顾总结未成年人保护工作的成绩和经验，认真研究当前未成年人保护工作面临的挑战和未成年人保护领域的现实热点问题，有利于在新的历史阶段准确把握未成年人保护工作的方向和重点，不断加强和改进未成年人保护工作。

未成年人 保护法 热点问题 发展方向

一、历史回顾

未成年人的保护工作一直受到党和政府的关注和重视，特别是改革开放以来，我国未成年人保护工作随着改革开放的深化而持续发展，走过了从起步、探索到稳健发展、持续进步，从自发、分散到法制化、规范化、组织化运作的历程。

（一）改革开放前的未成年人保护工作

1933年中华苏维埃工农兵第一次代表大会通过的《中华苏维埃共和国劳动法》明确规定“十四岁以下的男女，严格禁止雇用。十四岁至十六岁的童工，经过劳动检查机关许可后才能雇用。”这是人民政权最早制订的关于保护未成年人的法律条文。后来的中华苏维埃共和国宪法大纲、劳动法、婚姻法以及抗日战争时期的陕甘边区施政纲领、晋察冀边区目前施政纲领等，对青少年教育、权益保护以及劳动就业、婚姻等方面作出了一系列规定。

建国以后制订和颁布的宪法及一系列法律法规，对涉及到青少年和未成年人的很多内容作了相应规定，促进了青少年特别是未成年人各方面权益的实现。但总体上来看，建国前直到改革开放的初期，受到整个社会经济发展水平的限制和艰辛探索社会主义发展道路特殊时代所影响，整个未成年人保护理念还是停留在意识和理论层面，没有上升到法律和制度化的层面来加以规范、指导和贯彻；未成年人保护工作还是零散的、分散的，处于自发的状态；“未成年人”这一表述也很少见诸于世；政策和措施的象征性偏多，实质性、物质性偏少；优先原则、特殊保护原则等在未成年人身上并没有较好体现出来。

（二）1978年至1991年的未成年人保护工作

这一时期，是未成年人保护工作向法制化、规范化、组织化运作方向积极进行探索实践的时期。1978年，由于长期积累的各种问题和矛盾在社会变革中的凸现和暴露，中国迎来了“文革”后的第一个犯罪高峰期，刑事犯罪尤其是青少年违法犯罪的情况相当严重①。1979年8月，中共中央通知转发中宣部等八个单位《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》，要求在党委领导下，把各方面的力量统一组织起来，通力合作，着眼于教育、挽救和改造，积极解决青少年违法犯罪的问题②。作为未成年人保护事业重要组成部分的预防青少年违法犯罪工作，从此确立起“综合治理”的基本思路。1984年，国务院对建国前批准加入的《确定准许儿童在海上工作的最低年龄公约》等4个国际公约予以承认。1985年10月，中共中央印发了关于进一步加强青少年教育，预防青少年违法犯罪的通知，第一次明确提出要“抓紧制订保护青少年的有关法律，切实保障青少年的合法权益”。1986年4月12日六届全国人大四次会议审议通过了《中华人民共和国义务教育法》，这部法律虽然只有18条，但“国家实行九年制义务教育”从此成为法定义务，这是我国第一部以未成年人为保障对象的法律，保障了适龄儿童、少年接受义务教育权利的实现。

这一时期，未成年保护的理念逐渐深入社会各个层面，未成年保护工作的正确方向得以贯彻坚持，很多实质性的措施和政策陆续出台、落实，使得未成年人保护工作取得了长足进步，最明显地体现在法律特别保护制度方面的成果不断涌现，比如在民事法方面的《民法通则》、《继承法》、《收养法》、《婚姻法》中，刑法的总则和分则里面关于未成年人的一系列条款内容中，行政法方面的《治安处罚条例》、《劳动教养试行办法》、《幼儿园管理条例》中，程序法方面的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》以及社会保障、劳动及其他综合立法中（包括许多法令、条例、指示、通令、通告、政策文件等），都对未成年人保护予以特别规定。在这些法文法条的规范指引下，全社会未成年人保护成效明显，如在司法特别保护方面，1984年上海市长宁区人民法院率先试点建立“少年犯合议庭”后，全国司法系统内的少年法庭及少年案件诉讼程序作为一项重要内容逐步丰富完善；“特别保护”这一理念和原则也在涉罪青少年的司法实践中得以坚持。这一时期，大量的立法和贯彻落实法律法规的实践，为未成年人保护工作步入法制化、规范化、组织化运作轨道，探索积累了丰富的工作经验和方法。

（三）1992年至2001年的未成年人保护工作

20世纪80年代，随着未成年人保护工作的发展，未成年人保护的整体状况和实践中面临的突出问题，都迫切需要进行专门立法。因应而制定颁布未成年人保护法，是未成年人保护事业最具里程碑意义的事件。1980年，共青团中央提出了制定青少年保护法的建议，并牵头调研起草。1987年8月，共青团中央、国家教委分别进行有关青少年保护立法的调研起草工作。1988年8月，在国务院法制局的协调下，两个起草班子合在一起共同起草。1991年9月4日，七届全国人大常委会第二十一次会议审议通过了未成年人保护法③。未成年人保护法的立法过程，从酝酿调研到法律出台历时十年有余，法律草案的名称也从最初的青少年保护法进展到了未成年人保护法，将保护对象从25周岁以下调整为18周岁以下，立法意图从最初的教育保护青少年免受腐朽思想侵蚀、预防青少年违法犯罪为主，扩展到对未成年人的全面保护。未成年人保护法的颁布，标志着我国未成年人保护事业进入了法制化、规范化发展的新阶段。在未成年人保护法及其相关法律法规等的指引和规范下，经过多年的努力，全国多数地方建立起了未成年人保护的工作组织机构和工作制度。众多涉及未成年人的法律、政策在全国和地方层面都被修订和调整。1999年，预防未成年人犯罪法颁布施行，未成年人权益保障的法律体系的框架逐渐清晰起来，基本形成了以宪法为依据④，以未成年人保护法为核心，辅以义务教育法和预防未成年人犯罪法，与其他民事、刑事、行政等的法律法规相联系，中央与地方相结合，各部门工作规定相协调的青少年法律框架。这十年中，我国未成年人保护工作与教育事业、卫生医疗事业和文化事业共同大幅进步⑤，未成年人成长条件不断改善，受教育水平大幅提高，净化、优化文化环境的工作顺利推进，环境不断优化，保障未成年人身心健康和合法权益，成为党和政府的目标和要求，也成为全社会的共识。

（四）2001年至今的未成年人保护工作

进入新世纪，未成年人保护工作在继续迅速发展的同时，也面临着社会快速发展变化带来的更多挑战。为了适应新的形势，2001年1月31日，中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组成立，综合治理的理念在组织领导、工作推动中得到了具体落实。2003年底，十届全国人大常委会将未成年人保护法修订工作列入立法规划。2007年6月1日，新修订的未成年人保护法正式施行。这次修订进一步明确了未成年人的权利、保护未成年人的原则和政府的执法主体地位，为未成年人保护工作提供了更坚实的基本法律保障。同时，未成年人保护在多部门协调推进中更加关注到弱势的、特殊的未成年人群体，包括农民工子女、艾滋病致孤孤儿、孤残未成年人、特困家庭未成年人、单亲家庭未成年人、服刑在教人员未成年子女和流浪、留守、流动未成年人等，在全社会的帮助下，他们的基本权益和福利得到较大改善和增进。这一时期，多部门联合开展了依法打击整治网络淫秽色情、整治强迫诱骗未成年人流浪乞讨和强迫拐骗聋哑青少年违法犯罪等专项行动，公安部成立了打击拐卖妇女儿童犯罪办公室；全国文化系统的各级各类公共文化设施向未成年人免费开放，开始推行农村义务教育经费保障"两免一补"新机制，在农村地区免除义务教育阶段学杂费，对家庭经济困难学生免费提供课本和补助住宿生生活费，让更多的未成年人共享改革发展的成果。在这一时期，在有关法律法规的贯彻落实和司法特别保护的实践方面，有了很多积累和实质性推进，如在未成年人案件审理和处置过程中，“教育、感化、挽救”的原则、审前分押分管、不公开审理、指定辩护、法定代理人在场等程序规范体系和治安处罚、强制戒毒、工读教育、收容教育、收容教养、刑罚、劳动教养、社会帮教等矫治制度体系，不仅得到了充分的落实，而且这种包括刑事、行政、社会工作等的特别保护内容，具有明显的综合治理特征，形成了具有中国特色的未成年人司法保护体系和实践。从中央到地方，各级综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组普遍建立，各省纷纷设立了未成年人保护委员会等机构，⑥通过协调机构，党、政各职能部门都被调动起来，协调一致地推进“未保”事业；共青团、妇联、关工委、青联、学联、少先队等各种群团组织为了未成年人保护的共同目标，依照各自的职责和章程，在未成年人保护工作中发挥着重要作用；各种青少年自组织、法律援助机构、志愿服务机构等也在积极贡献力量。纵横交错、覆盖全面的保障网络是新时期未成年人保护工作的重要特点。

二、未成年人保护法实施20年来未成年人保护工作的基本经验

未成年人保护法实施20年来，未成年人保护工作取得了很大成绩，积累了宝贵的经验。

（一）坚持解放思想、实事求是，与时俱进推进未成年人保护工作

我国未成年人保护工作总体上是从改革开放之后才系统地迈步的，过去的工作基础很薄弱，无现成的经验可循，同时由于未成年人数量庞大、问题复杂、各地情况多样，照搬照抄国外经验也不可行。而经济社会快速发展变革，未成年人成长环境不断变化，未成年人流动、聚集方式出现新的情况，未成年人保护领域的新情况、新问题也层出不穷，落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，坚持尊重和保障人权的宪法原则，都要求更好地维护未成年人的合法权益，为未成年人的健康成长营造良好环境。因此，只有坚持解放思想、实事求是、与时俱进，以改革创新作为强大的思想武器，才能在实践中形成新思路、拿出新办法，破解未成年人保护事业发展中遇到的实际困难，推动未成年人保护工作的顺利发展。

（二）坚持以人为本，充分尊重未成年人的特殊利益

随着社会日益多样化，存在着社会群体利益分化和利益不平衡的问题。在这一大背景下，未成年人群体的分化日益明显，如农民工随迁子女、留守儿童、小学生、中学生等不同群体有着不同的利益诉求和维权需要，社会转型带来的许多问题折射在弱势未成年人身上，社会转型期的一些成本也正在由他们承担。这些情况都要求未成年人保护工作要充分尊重他们的主体地位和特殊需求，因时因地制宜，切实把未成年人保护工作做细、做实，保证他们的合法权益不受侵害。同时，最大利益原则、无歧视原则、特殊保护原则、尊重未成年人原则等，本身既是以人为本理念在未成年人工作上的体现，也是国际上公认的未成年人工作标准和人权领域重要内涵。

（三）坚持法制化方向，推动未成年人保护工作规范化发展

政策法规能最大范围地涵盖未成年人、影响未成年人，因此必须坚持未成年人保护事业法制化、规范化推进，使未成年人保护工作在社会主义法治社会中实现新发展。要通过完善立法，为未成年人保护提供基本的法律保障；要把保护未成年人权益与法律法规的贯彻落实结合起来，严格执法，准确、有效地依据《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》及相关法律法规，与侵害未成年人权益的违法犯罪行为作坚决斗争，依法开展法律监督和执法监督，维护好未成年人具体的合法权益。

（四）着力于基础建设，推进未成年人保护工作实现事业化发展

未成年人保护工作的基础建设，包括队伍建设、机制建设、专业建设和社会氛围营造等，这些是未成年人保护工作事业化推进和长远发展的基础性工程。要加强党政为主的领导和组织协调工作，动员党政和社会各方面力量投入到未成年人保护工作中来，建立相关工作机构，建好工作队伍，完善工作机制，营造关心未成年人、关心未成年人保护工作的社会环境和工作环境。同时要推进未成年人保护工作的理论研究和理论体系构建，明确目标，提炼经验，指导实践。

三、当前未成年人保护领域的几个现实热点问题

（一）关于互联网与未成年人健康成长有关问题

当前，互联网日益成为未成年人学习、生活、娱乐、认识社会、参与社会生活的重要途径，正根本性地改变着许多未成年人的生活方式、行为方式、思维方式。互联网发展对人类生活特别是对未成年人产生了广泛的积极的影响，但也带来了不少问题，主要有以下三个方面：一是网络的色情和暴力有害信息对青少年特别是未成年人身心健康的严重影响；二是未成年人网络沉迷问题，很大程度地危害着特定青少年群体的身体健康和正常性格发育；三是在高速变革的社会当中不断地出现各种极端现象在互联网时代被简单地迅速放大，使得部分青少年容易产生极端社会心理和极端的社会认识。目前，我国网民规模超过4亿，30岁以下的占总数的60%以上，其中以互联网为第一信息源的青少年高达80%。青少年容易受到被网络放大的社会极端现象的影响，产生错误或极端的心理和认识，进而形成不正确的社会观察和思想意识，甚至会出现极端化表达。

（二）关于农民工子女问题

伴随农民工规模的不断扩大以及家庭化迁移趋势的增强，农民工子女的规模不断扩大。据国家统计局2010年公布的农民工监测调查报告显示，到2009年我国共有1.45亿外出务工的农民工。我国的基本国情和人口发展趋势决定了在今后相当长的一段时期内，以农民工为主体的人口流动现象将长期存在，其子女的数量也将随之不断增加。农民工子女包括随父母进入城市的和留在农村的两类（据统计，分别有1400多万和5800多万），一般称为随迁子女和留守儿童。对于随父母进城的农民工子女而言，面临的最大现实问题是教育问题，其背后是大规模快速城市化引致的问题、农民工的社会融入问题。根本原因一是流入地公办教育资源配置不足，教育规划前瞻性不强，有关教育资源配置不足，一些地方公立学校仍然向农民工子女收取借读费，加重了他们的负担；二是公办学校设置的入学“门槛”较高，农民工子女难于达到入学条件；三是非义务教育阶段的政策支持和经费投入不足，义务教育后的升学考试（尤其是中考）受到户籍严格限制；四是一些农民工子女学校办学条件和教育教学质量比较差，等等。对于农村留守儿童而言，由于父母长期在外疏于照顾而产生了一系列问题，最主要是缺乏关爱和家庭教育：一是监护不力，80%以上是由祖父母隔代监护和亲友临时监护，教育、管理难以保证。二是缺乏抚慰，身心健康令人担忧。由于父母长期外出，其子女的情感需求得不到满足，遇到心理问题得不到正常疏导，加之缺乏有效监护，容易出现心理失衡、道德失范、行为失控的情况，甚至产生违法犯罪的行为。三是由于其防护能力弱，留在农村的农民工子女容易受到意外伤害和不法侵害。

（三）关于未成年人违法犯罪问题

我国逐渐进入体制转轨和社会转型的关键时期，转型时期巨大的社会变革和由此引发的对社会各个方面的强烈冲击，必然通过社会、学校、家庭等多种渠道向未成年人辐射，使预防未成年人犯罪工作面临的环境更加复杂，任务更加繁重。一是社会思想环境的变化增加了教育引导未成年人的难度；二是各种社会矛盾对未成年人成长的影响加大。在经济社会高速发展的过程中，出现了大规模农民工流动、失地农民、企业职工下岗等社会问题，以及贫富分化加剧、城乡矛盾突出、就业困难等深层次矛盾。许多未成年人通过切身经历和现代传媒感受到了这种巨大的差距，其心态受到了很大影响；三是未成年人自身呈现新特点和新变化。当前，以独生子女为主的“90后”正逐渐进入学校或走向社会，他们从个人到群体，从思想方式、行为方式到生活方式，都有其自身的特点；四是互联网等新媒体成为未成年人成长的重要环境。互联网对未成年人的成长带来积极促进作用的同时，也带来了一些消极的东西。从青少年犯罪的总体情况看，我国青少年犯罪上升态势有所减缓，但总量居高不下，青少年犯罪占全部刑事犯罪的比率变化不大，但一直维持较高水平，青少年犯罪总体形势不容乐观。从青少年犯罪群体来看，流动青少年、留守青少年、社区闲散青少年、离异和单亲家庭未成年人等群体，总体上权益受侵害率和犯罪率都是比较高的，特殊生存环境所带来的困难和问题使他们成为违法犯罪的高危群体。从青少年犯罪原因来看，网络的不良影响、家庭结构残缺和家庭教育缺位尤为突出，并且多种因素交织形成叠加效应。

（四）关于制定完善未成年人保护法律政策体系和推动法律贯彻实施问题

当前，我国未成年人保护法律体系框架基本建立，逐级建立了未成年人保护的专门机构，初步形成了齐抓共管的工作格局，未成年人司法体系也逐步建立完善。但是从总体上看，面对快速发展变化的新形势，面对未成年人保护领域不断出现的新情况、新问题，特别是与发达国家在未成年人保护方面的做法相比，我国未成年人保护的法律政策体系以及推动法律政策贯彻落实的机制和措施亟待完善。一是未成年人保护法以及预防未成年人犯罪法这两部专门法律，面对转型期的社会的快速变化，法条内容仍然显得宽泛，执法主体多元，原则性规定较多。这就要求必须有一系列法规、规章、司法解释和有关政策来配套。同时，还需要根据新的形势和需求，制定新的规范性文件，保障法律的贯彻实施；二是在法律的贯彻和未成年人保护的实际工作中，特别是面对以互联网、手机等为代表的新媒体对当代青年的生活方式、行为模式、思维方式、动员方式等产生的重要影响，面对经济社会的快速变革发展带来的社会分层、人员流动加剧对原有工作格局带来的挑战，未成年人保护的工作模式和协调机制还需要不断调整和优化；三是我国地域辽阔，地区差异较大，地区间未成年人权益保障工作水平的差异很大，各地未成年人面临的突出问题各不相同，迫切需要加强制度机制建设予以推动和引导。

四、推进未成年人保护工作深入发展的几个着力方向

（一）将其作为一项社会工程，进一步争取全社会关心关注

应当广泛宣传未成年人保护的基本理念，营造关心关注未成年人健康成长的良好氛围，激发民间参与未成年人保护工作的热情，使尊重和保护未成年人成为全体社会成员的共同意志和行动。从社会管理的角度更加深入地研究和全面地实施未成年人保护工作，加强对家庭教育的指导，完善学校的教育机制，优化社会保障机制，严厉打击侵害未成年人的行为，切实维护未成年人合法权益。同时，要继续推进完善未成年人司法制度，做好违法犯罪未成年人的教育挽救帮助工作。

（二）将其作为一项系统工程，加强协调配合和资源优化配置

未成年人保护本身是一个综合性、系统性的工程，具有长期性、复杂性和艰巨性，保护主体涉及到政府、立法、司法、教育、宣传等部门，还涉及到共青团、非政府组织、家庭、学校、社区、妇联等，需要全社会共同参与、重视联动。应当研究建立更加明确的自上而下的统一的、权威的未成年人保护工作机构，协调整合各部门的力量，形成和增强未成年人保护工作的合力，达到政府主导、社会治理、学校教育、家庭防范的有效联动与执行效果；要按照法制化、规范化的要求推进未成年人保护工作，继续完善未成年人的法律保障体系，以及相应的行之有效的政策措施，把未成年人保护工作置于系统的规范运作之中；要建立和拓展未成年人诉求表达的渠道，在立法和政策制定中更加充分地考虑到未成年人的特殊需求。

（三）将其作为一项面向明天的工程，加强战略性、前瞻性研究，做好基础工作

一方面要立足现实，解决未成年人成长发展所需的基本保障、推进法规政策相互配套、扎实解决侵害未成年人合法权益的具体问题、热点问题，另一方面要重视规划引导和制度建设，加强前瞻性、战略性、全局性的研究，进一步高标准地建设未成年人保护工作的组织体系和法律法规体系，形成专业化、高效能的工作机制，增强政策措施的综合性、协调性和有效性，为做好新形势下的未成年人保护工作提供有力保障。同时，要深入研究新媒体、新技术对未成年人的影响，社会转型过程中未成年人群体的社会意识和社会心态形成，未成年人在经济快速发展过程和社会进步中的健康成长等问题。

（四）将其作为一项科学工程，不断提高专业化、科学化水平

未成年人保护工作本身的严肃性、重要性、战略性，要求扎实的理论来支撑和持续强化科学化建设。在现实操作中，无论是保护实施的渠道与方式、保护对象的分类甄别与应对，还是保护内容的区分与把握、保护效果的评价与矫正，保护工作无论是组织与协调，还是创新与开放，都需要系统的专业积累和科学的理论建设作为前提与基础。一方面要通过推动工作实践科学化、促进学术团队活动、创置院校相关专业等方式来加强建设；另一方面，要加强国际交流合作，既展示我们成效和进步，又在方法上借力于国际资源。未成年人保护是全球话题、永恒话题、活跃话题、普适话题，国际上很多发达国家在社会建设和未成年人保护方面都积累了好经验好做法以及教训等，可供我们参考借鉴。无论是在国际人权大会、联合国青少年会议、区域性青少年会议等专题活动方面，还是在联合国及众多国际保护儿童权利和青年权利的国际组织方面，无论是在《儿童权利公约》等众多公约和文件方面，还是在教育、健康、饥饿与贫穷、女孩和青年妇女、环境、药物滥用、犯罪、闲暇活动、就业、参与社会生活和决策等工作内容方面，都可以进一步积极参与交流合作，互相借鉴。

注：

①据《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》（1979年6月）：“在当前刑事案件的作案人员中，青少年占很大比重，大、中城市一般占百分之七、八十，农村占百分之六、七十。”“据北京、天津、上海、西安、南宁、长春、吉林七市统计，在第一季度查获的犯罪青少年中，在校学生占百分之四十七，青年工人占百分之十九，社会待业青年占百分之十五，倒流回城的上山下乡知识青年占百分之八，其他青少年占百分之十一。广州市查获的犯罪青少年中，社会待业青年占百分之四十。”

②1979年6月，中宣部、教育部、文化部、公安部、国家劳动总局、全国总工会、共青团中央、全国妇联向党中央报送《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》，1979年8月17日，中共中央发出通知，转发了这个报告。

③在1991年9月未成年人保护法审议通过之前，全国已有17个省、自治区、直辖市先后制定了未成年人保护条例。

④主要是宪法第46条和第49条。

⑤我国婴儿死亡率1949年为200‰，1992年为31.4‰。1990年，全国卡介苗接种率为99%，百日咳、白喉、破伤风接种率为97%，脊髓灰质炎接种率为98%，麻疹疫苗接种率为98%。1994年，百日咳、白喉、破伤风、麻疹四种传染病发病总署比1978年减少约351.7万例，死亡减少1.3万例。1995年，全国适龄儿童入学率为98.5%，女生入学率为98.2%；1995年底，全国残疾人特殊教育学校达1379所，比1980年增长4倍，在校残疾人学生总数29.3万人，比1980年增长8倍。全国盲、聋、弱智儿童的平均入学率达60%。

⑥31个省、自治区、直辖市（含新疆生产建设兵团）都设立了省级预防青少年违法犯罪工作机构，有415个地市区设立了预防青少年违法犯罪工作机构，占地市总数的93%左右。 31个省区市中，27个设立了省级未成年人保护机构，在448个地市级区划中，318个设立了未成年人保护机构（占71%）。

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责任编辑 纪 峰

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北京科技大学经管学院、北京大学政府管理学院、团中央维护青少年权益部