●易向军（安徽省图书馆，合肥 230001）

随着文化体制改革的深化，创新体制机制，形成科学有效的宏观文化管理体制和富有效率的微观运行机制，［1］就成为公共图书馆管理体制改革的重要目标任务。2008年2月，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》（以下简称《意见》）要求“按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分3类进行改革。……主要从事公益服务的事业单位，要强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。”［2］其中关于公益事业单位改革，《意见》明确要求进行“完善法人治理结构，加强政府监管”的管理体制改革。公共图书馆作为提供公共文化服务的事业单位，在经过上述改革后，其性质和地位将明确为公益事业单位，属于事业单位法人。这样构建公共图书馆法人治理结构的管理体制，就成为继分类改革后所必须进行的改革。公共图书馆构建法人治理结构的管理体制能够有效地理顺与政府、社会在发展过程的各自权限和责任，促进自主发展、主动发展、多元发展，进而提高公共文化服务的质量。然而从目前的政策法律来看，关于事业单位法人治理结构方面的规定还比较简略，尤其是缺乏法律层次的立法规定。因此，公共图书馆实践和理论对公共图书馆法人治理结构的认识还比较模糊，对公共图书馆法人治理结构的研究也很薄弱。本文拟就法人治理结构在公共图书馆管理上的运用进行探索，以期为公共图书馆管理体制改革提供借鉴和尝试。

1 关于法人治理结构的认识

在我国，法人治理结构首先在股份制的公司企业中得到成功应用，所以，人们习惯地将法人治理结构与公司法人治理结构等同起来，这是对法人治理结构的误解。实际上，只要在所有者和经营管理者之间存在分离的情况，就存在法人治理结构问题。法人治理结构源于现代组织权限的分离以及由此产生的委托—代理关系，它是指法人组织的各种利益相关者在决策、执行、监督过程中共同参与的由一系列激励约束机制构成的制度安排。法人治理结构的核心在于两个问题，一是建立委托—代理关系，即理（董）事会接受所有者的委托行使决策权，由理（董）事会选聘产生的执行层行使管理权（代理权），明确委托—代理关系；二是形成有效的分权制衡，即所有者、决策者、执行者（管理者）之间能够通过法人治理组织机构，建立相互独立、相互制约、相互配合的制衡机制。将法人治理结构应用到社会公共事业领域，尤其是具有法人地位的社会公共服务组织的管理活动中，具有很强的现实意义和可操作性。

我国继1986年《民法通则》正式提出“事业单位法人”的概念之后，1998年国务院《事业单位登记管理暂行条例》明确规定，事业单位应当具备法人条件。［3］2006年1月1日正式实施的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》（简称《实施细则》）作为国家规范性文件，首次提出了“事业单位法人治理结构”概念，规定“申请事业单位法人设立登记的单位，应当具备规范的名称和组织结构（法人治理结构）”。这是“事业单位法人治理结构”在我国的正式提出，不过《实施细则》并没有进一步就事业单位法人治理结构的架构作出安排。从我国事业单位设立的目的和功能来看，更关注的是社会公共利益的实现。因此，构建事业法人治理结构不仅要考虑到事业单位内部各利益相关人的利益均衡问题，而且需要对政府、公众以及事业单位外部其他相关利益者对事业单位的发展要求在制度层面上作出合理安排。也就是说，事业法人治理不仅包括事业单位内部的法人治理，还应该包括事业单位外部的法人治理。

2 法人治理结构是公共图书馆管理体制改革的方向

随着我国行政管理体制改革的逐步深化，事业单位政事分开和分类改革的推进，打破公共图书馆的部门举办、部门所有、部门管理的现有格局，建立适应市场经济体制的公共图书馆管理体制，以提升公共图书馆公共文化服务效能的任务，就逐步提到了文化体制改革的日程上来。

2.1 公共图书馆管理体制改革的现状

从上世纪80年代开始，我国就启动了公共图书馆管理体制改革，改革的内容涉及多个方面，核心则是管理体制的改革，主要是扩大公共图书馆的自主权，使公共图书馆从消极、被动的附属物，逐步转变为相对独立的能动实体。综观改革历程，我国公共图书馆在过去30年所推行的有关管理体制改革的成绩主要表现为“政事分开”和“馆长负责制”，但无论是“政事分开”，还是“馆长负责制”，尽管这些改革对于推动公共图书馆加强自身经营管理、调动馆长的积极性发挥了很大作用。但由于改革没有根本触及管理体制的核心问题——关于公共图书馆的所有者和经营管理者之间的关系问题，政事不分的体制仍旧没有得到彻底解决，未能将图书馆真正转变成一个自我负责的自治体，政府部门与公共图书馆之间还是一种支配和依附的关系。政府主管部门对公共图书馆工作管得过多过细，公共图书馆的人财物管理都由政府主管部门负责，统一纳入政府预算和政府的人事计划和物资使用计划之中。［4］也就是说，公共图书馆作为事业法人，并没有真正的发展自主权，使公共图书馆事业的发展缺乏生机和活力。

2.2 公共图书馆管理体制改革的路径

过去30年的事业单位改革确立了公共图书馆公益性事业单位和事业法人的地位，这为公共图书馆管理体制改革奠定了牢固的基础。在推行“政事分开”和“馆长负责制”已经取得很大成绩的基础上，公共图书馆管理体制的关键性问题就在于将图书馆的法人所有权和管理权真正落实到位。随着以政府职能转变为核心的行政管理体制改革的深化，公共图书馆“独立法人”的诉求会越来越强烈。构建法人治理结构就成为公共图书馆推进政事分开和实现自主管理的有效途径，并成为推动公共图书馆管理体制改革的基础制度。2007年，深圳市出台的《深圳市建立和完善事业单位法人治理结构实施意见》规定：根据决策权力机构、管理执行机构、监督约束机构相互分离、相互制衡和精干高效的原则，在事业单位建立适用于举办主体、管理层、利益相关者及监督者之间关系，以理事会为核心的法人治理结构。［5］深圳图书馆作为首批试点单位进行法人治理结构改革，这为公共图书馆构建法人治理结构进行了开创性的尝试和探索。

3 公共图书馆法人治理结构的构建

公共图书馆的真正所有者是民众及其政府，他们与公共图书馆是比较典型的委托—代理关系，建立公共图书馆法人治理结构后，理（董）事会就成为连接委托人与代理人的桥梁。通过建立法人治理结构，公共图书馆现行管理体制将发生重大变化，主要表现为理（董）事会在图书馆法人治理结构中起着承上启下的枢纽作用，是图书馆法人治理结构的核心，它一头连着政府对公共图书馆法人的外部管理体制，另一头连着公共图书馆法人的内部运行机制，负有战略决策、监督管理层和公共关系三项主要职能。［6］通过前两项职能与管理层协同合作实现图书馆的内部治理，通过第三项职能，借助信息披露等形式，与政府和社会公众进行有效的沟通，达到外部治理的目的。这些改变，意味着公共图书馆将改变过去的行政化管理模式，在决策方面，由主管部门变为理事会，在所有权方面，由政府直接管理向法人所有转变，真正实现依法管理、独立治理，最终形成独立运作、自我发展、自我约束、自我管理的现代法人治理模式。

3.1 以理事会为架构的法人治理结构模式

我国现有的公共图书馆几乎全部由政府出资举办，承担着提供社会基本公共文化服务的职能，具有公益性质或非营利性，一般无须明确股权结构。因此，在这些独立建制的公共图书馆中建立法人治理结构，绝大部分可以建立以理事会为架构的法人治理结构模式。理事会是公共图书馆的决策和监督机构，负责确定图书馆的发展战略和发展规划，行使公共图书馆重大事项决策权。理事会由举办单位负责牵头筹建，对其举办主体负责。理事会由政府部门代表、社会人士、行政执行人以及其他利益相关者组成，理事人选由举办单位委任或聘任产生。理事长由举办主体提名，按照干部管理权限报批或备案。行政执行人可由举办主体协商理事会提名产生，也可由理事会聘任，但均须按照管理权限上报有关部门批准或备案。行政执行人是图书馆的法定代表人。理事会人数应为单数，具体人数根据事业单位的规模确定。

3.2 以董事会为架构的治理结构模式

在实行总分馆制或中心馆制的公共图书馆中推行法人治理结构。由于我国公共图书馆分级管理的体制，存在不同的投资主体，因此可以建立以董事会为架构的法人治理结构模式。这种模式可以参照国有独资公司的治理模式，不设股东会，由专门成立的事业单位国有资产监管机构行使出资人职责，监管机构可以授权董事会行使部分职权，决策公共图书馆重大事项。董事会是公共图书馆的决策和监督机构。董事会可由政府部门代表、社会人士、行政执行人以及其他利益相关者组成，董事会成员中必须有单位职工代表。同时，政府有关主管部门可选聘社会知名人士或专业人士1—2名，作为独立董事进入董事会。董事长由事业单位国有资产监管机构协相关政府职能部门从董事会成员中指定，按照干部管理权限报批或备案。董事长为公共图书馆法定代表人。行政执行人由董事会聘任，董事会成员可兼任行政执行人。董事会规模根据事业单位规模决定，人数应为单数。

3.3 制定公共图书馆法人章程

公共图书馆法人章程是法人治理结构权力分配、运行机制的制度基础，是法人治理的小“宪法”，是法人内部治理等一系列活动的基本准则。公共图书馆的章程由理（董）事会制定，报举办单位（国有资产监管机构）审核批准。章程对公共图书馆、出资人、理（董） 事、行政负责人及高级管理人员具有约束力。公共图书馆的宗旨和业务范围由章程规定，其中属于法律、法规限制的项目，应当依法经过批准。章程主要内容包括下列事项：（1）单位名称、住所、开办资金和举办单位；（2） 宗旨和业务范围；（3） 组织机构（法人治理结构）：明确规定理事会、行政负责人（或董事会、行政负责人）产生方式，人员组成，主要职权等内容；（4） 资产管理和使用的原则；（5）章程修改的程序；（6） 薪酬和社会保障；（7） 终止程序和终止后资产的处理办法（8） 信息披露；（9） 需要由章程规定的其他事项。

4 公共图书馆法人治理结构的外部监管体制

公共图书馆法人治理结构的建立，必然要改变政府主管部门各自管理公共图书馆的部门管理体制，建立通过理（董）事会对公共图书馆实行统一的监管体制。理（董） 事会领导下的行政负责人，作为经营者，独立自主地主持公共图书馆的财务、人事、福利等事务，不受作为投资主体的政府的直接干预和指挥。政府职能部门主要把精力放在行业管理方面，制定符合社会公共需要的公共文化政策，对公共图书馆实行包括准入管理、过程监管、事后处罚的全过程监管，并在绩效评估基础上，整合公共图书馆资源，降低服务成本，提高服务效率。

4.1 外部监管的主体

公共图书馆的外部监管主体包括政府主管部门以及公众、媒体等相关利益者。政府通过委派理（董）事会成员，并出席理（董）事会会议来监管公共图书馆的运营。公众和媒体对法定机构的监督主要通过公共图书馆的年度报告制度、绩效评估制度、信息公开制度等来实现社会监督。

4.2 外部监管的内容

外部监管主要是指政府职能部门对公共图书馆的运营过程，包括人事、财务等重要事项的审查和备案。一是建立对公共图书馆的事业法人准入审查与资质许可。二是实行行业主管部门对公共图书馆章程的审核、备案审查和重要内容修改的备案审查，以及履行章程情况检查制度。三是实行公共图书馆向登记管理机关提交年度报告制度。四是实行公共图书馆信息披露制度。五是实行公共图书馆绩效评价制度。

5 公共图书馆法人治理结构的内部运行机制

公共图书馆法人治理结构的内部运行机制是理（董）事会负责确定公共图书馆的发展战略、发展规划和监督指导，行使公共图书馆重大事项决策权，管理层负责对公共图书馆进行日常管理等，理（董）事会可通过授权，由管理层行使部分决策权。［7］建立适应公共图书馆法人特点和要求的运行机制，主要包括用人机制、监督机制和激励机制。

5.1 用人机制

是指保证理（董）事会的人员组成和行政负责人的优化合理和有效发挥作用。首先，公共图书馆章程中应规定一个规范、透明的理事选任程序，以保证理（董）事聘选过程合法、公开、独立。其次，建立市场化的管理人员选聘机制， 使行政负责人的聘任尽可能公开、透明，严格按照有关法律、法规及单位章程的规定进行。

5.2 激励机制

是指对行政负责人和管理人员这个管理层面的激励，旨在有效发挥这些人才的管理积极性。根据公共图书馆的特点，可选择采用责任制和绩效评价制度，决定行政负责人和管理人员的薪酬，明确薪酬的界定和待遇。

5.3 监督机制

是指保证对管理层监督的有效性。结合目前公共图书馆普遍规模不大、职能较为单一等特点，由理（董）事会统一行使决策和监督职能，从而保证有效地行使监督职权。对涉及全体职工切身利益的重大事项，按照有关规定提请职工大会讨论或审议。理（董）事会在决策时应充分考虑职工代表大会的意见。

6 结语

公共图书馆管理模式由行政型管理型转换为法人治理型是一个很复杂的过程，需要丰富的理论基础支撑和完善配套的制度环境。公共图书馆治理的转型不仅是公共图书馆内部的事情，更重要的是调整、规范公共图书馆与政府、社会各方利益的关系问题。在这个过程中，公共图书馆治理转型显然会受到政府与事业单位改革进程，特别是政府职能转变进程的影响。因此，公共图书馆法人治理改革不仅要与事业单位劳动、人事、分配、社会保障等各方面的改革相配套，还要与行政管理体制改革相衔接，以便逐步推进公共图书馆管理体制转型。

［1］中共中央、国务院．关于深化文化体制改革的若干意见 ［N/OL］．［2006互01互12］．http://news.xinhuanet.com/politics/2006-01/12/content_4044535.htm.

［2］中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议．关于深化行政管理体制改革的意见［N/OL］．［2008互03互04］．http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-03/04/content_7717129.htm.

［3］岳云龙．从传统管理到现代治理——事业单位改革的目标取向及路径选择［J］．中国行政管理，2008（4）：36互37.

［4］任尔昕，阎薪宇．论事业单位法人治理结构的构建［J］．社会科学家，2007（1）：97互98.

［5］中共深圳市委办公厅，广东省深圳市人民政府办公厅．建立和完善事业单位法人治理结构实施意见［DB/OL］．［2007互10互26］．http://www.chinalawedu.com/news/1200/21752/21754/21766/21791/2007/11/li039747534711211700231065-0.htm.

［6］王冬阳．公共图书馆构建理事会治理模式初探［DB/OL］．［2010互07互01］．http://www.doc88.com/p-30954326522.html.

［7］谢一帆．法人治理结构：事业单位改革的新课题［J］．管理学研究，2008（7）：85-87.