□ 杜志红

“政策”即政治上的决策，是一个国家和政党为达到一定的政治、经济目的而采取的策略和手段，虽然一般以“文件”“通知”“规定”“决定”“意见”等形式发布，但在我国特殊的行政体系中，却往往带有全局性、权威性和强制性。因此，政策制定往往具有塑造行业结构和管理体制的能量和效力。新中国成立60年来，我国的广播电视业就是经过不同时期的政策制定，塑造了具有中国特色的广播电视行业结构和管理体制，而政策的每一次调整又导致了管理体制的改革和行业的发展变化。因此考察广播电视政策变化的历程，可以清晰地发现我国广播电视管理体制改革的轨迹和动力，并在此基础上瞻望今后广播电视政策改革和体制变化的发展方向和努力目标。

60年广播电视政策变革的实质：对生产力的适应与解放

纵观新中国60年广播电视政策的变化历程，每一次政策的确立都是为了适应当时的社会生产力和广播电视生产力的需求。由政策塑造的“广电体制是在不断的调整、改革中得到完善的。每一时期的管理体制都与特定的广电生产力相适应。”①

新中国成立前后，广播电视政策坚持以纵向的自上而下的管理结构为主，这是与新中国成立前后的国情和计划经济体制所要求的生产力水平相适应的。新的人民政权需要巩固，国家需要通过强有力的管控，以防止国内外敌对势力的广播渗透和颠覆性宣传；计划经济需要自上而下的行政命令作保证，以确保国民经济能够顺利畅通；国家在一穷二白的基础上搞建设，以农业为主，工业化程度非常低，产品短缺，需要国家统一进行生产调动和分配。

“四级办”政策的出台，虽然仍然是以政府为主导办广播电视，却是中央政府向地方政府的一种 “放权”行为。由于广播电视事业的迅猛发展，规模不断扩大，以条条为主的管理显然力不从心，便逐渐改为“条块结合，以块为主”的管理模式。这种政策导向与改革开放初期总的指导思想保持了一致。农村联产承包责任制，是国家、集体向农民个体的放权，国有企业改革的实质是扩大企业自主权，是政府向企业的放权。

“事业单位企业化经营”则是政府对媒体权利的进一步下放，这种放权使媒体作为市场信息平台的功能得到解放，在党和政府喉舌的政治角色之外，获得了商业信息媒介的经济角色，产生了做大做强的利益冲动和承担更大社会责任的自我期许。广播电视的产业属性进一步得到明确，而集团化发展的尝试与反思，也开始让广播电视媒体感受到来自原有事业属性的种种束缚。

现行广播电视政策对生产力的不适应症

一是“事业单位、企业化经营”的悖论。一些学者认为，在现有事业单位属性下的广播电视媒体，其集团化是一种行政化的行为，而非市场化的行为，并未能带来按照市场法则进行的资源配置和结构安排。由于事业单位没有完整的法人财产权，很难独立行使权利，独立承担义务和责任。换句话说，我国的媒体虽然被推向了市场，但却不是独立的市场主体，因而当这种“事业单位企业化管理”体制，在一定时期内弥补了国家对广播电视财政拨款的不足，改善了广播电视的自身条件之后，如今却变成了制约广播电视产业化发展的“瓶颈性因素”。②同时，由于媒体不是独立的市场主体，依然生活在各级党委和政府的“庇护”下，“享受着国家财政和信誉的双重担保”，③既无需担心市场的优胜劣汰规律伤及自己，又无需为建立自己的长久信誉而恪守职业道德。同时，党和政府喉舌的角色规定，收入过分依赖广告，又使媒体对政治权力和广告商形成双重畏惧和依赖，而这正是广播电视媒体种种道德缺失以及乱相的根源。

二是广播电视体制中的行政性垄断对广播电视生产力的束缚。广播电视媒体的事业性质，使其有行政级别之分、地域之分，又与其它资本之间形成行业壁垒。行政级别的存在使媒体不能成为平等的市场竞争主体。比如，央视的一家独大和垄断就不是市场竞争的结果，而是来自于行政级别的安排和保护，这使得央视基本上没有来自于内地电视媒体的压力。历史的经验已经证明，源于行政安排导致的垄断，其结果只能是垄断者的不思进取。更重要的是，行政级别和地域壁垒的存在，还使地方媒体既无生死的担忧，也无“做大”的可能。比如西部地区的媒体即使在收入和效益上与东部地区的媒体差异再大，也不会被东部媒体所兼并或重组，因为有当地政府的财政担保和行政庇护。而中东部的地市台即使收入再高，节目办得再好，也只能在当地的小圈子内“折腾”，不可能获得与央视或省级媒体相提并论的发展空间。

媒介融合趋势下广播电视政策变革的方向

走过了60年的历程，今天的广播电视政策面临的是一个全新的媒介大融合的年代，从某种程度上是遭遇到了前所未有的逆境。然而，“逆境是政策制定的一个普遍条件，政策总是在面对挑战时诞生，以此促进政策的改进”④。只有认识到广播电视政策对于生产力的不适应症，才能制定新的政策，以更好发展广播电视生产力。

首先，广播电视媒体进行“事企分离”，身份由事业单位转为真正意义上的企业法人，建立符合现代企业制度的中国传媒体制。一方面，制度决定长期的社会经济绩效，而企业的效率来自于它的制度效率和经营效率。制度效率往往比经营效率更为基本。国际传媒大鳄相对于我们更本质的优势“不在于庞大的规模和雄厚的资本，而在于它们的现代企业制度模式的优势。”⑤市场经济必须有健全的道德相配合，而健全的道德首先要求确认产权在道义上的合法性。对产权的保护是激励人们以此为基础进行全面发展，进行创造性努力，从而推进社会经济发展的根本途径。

其次，制定新的广播电视宏观政策，突破地域、行政、行业壁垒。既然承认广电业是一种产业，那么，不断发展和壮大生产力，追求规模效益和边际效益就自然是其“题中应有之义”。因此，突破地域、行政和行业壁垒是产业发展逻辑的必然趋势。不突破这些壁垒，广播电视就形不成真正的市场；没有真正的市场，也就没有真正的市场竞争和优胜劣汰，自然也就谈不上中国广播电视产业的做强做大和满足人民日益增长的精神文化需求。

有学者指出，目前我国的广播电视政策往往“政出多门”，各种政策或规则的出台不是出于传媒体制安排的理性选择，而是多方利益集团短期利益博弈的结果。“对掌握改革主导权的社会权势集团而言，寻求的是能使自身利益最大化而不是使整个社会利益最大化的制度均衡。”⑥广播电视产业集团化是广电产业做强做大的必然选择，但是由于广电管理部门只是把广电集团化的步伐限制在事业性质的框架之内，使得看似热闹的广电集团化只不过是换汤不换药的“翻牌”集团。这样的“改革”虽保住了广电行业与其他行业之间的壁垒，同时也逃避了对改革可能导致的政治风险责任。但是，带来的后果却是广电产业经济增长速度的滞缓。

第三，进一步解放思想，制定符合新媒介时代的广播电视政策。广播电视政策不敢放松事业单位性质的主要原因，恐怕还在于认识上存在误区，即认为只有坚持广播电视的事业单位性质，才能坚持社会效益第一的原则，保证舆论导向正确；只有坚持事业单位的性质，才能坚持对媒体的绝对控制。这既是思想不够解放的表现，也是观念上的误区。其实，传媒的事业或企业性质，与传媒坚持社会效益第一，保证正确舆论导向，甚至坚持对媒体的绝对控制之间并没有必然的联系。传媒作为事业单位，同样会出现舆论导向问题、社会责任缺失和新闻职业道德问题。相反，传媒变成了企业，也可以实现社会责任、恪守新闻道德，而且可以做得更好。这一点正如计划、市场与社会主义、资本主义之间没有必然的联系一样。邓小平在“南巡讲话”中曾经批评说：“有的人认为，多一分外资，就多一份资本主义，‘三资’企业多了，就是资本主义的东西多了，就是发展了资本主义。这些人连基本的常识都没有。……‘三资’企业受到我国整个政治、经济条件的制约，是社会主义经济的有益补充，归根到底是有利于社会主义的。”⑦借用邓小平的观点，可以发现，广播电视媒体变成了企业，依然受到我国整个政治、经济条件的制约，依然可以使媒体坚持正确的舆论导向，可以使经济效益与社会效益相统一，归根到底是有利于社会主义广播电视产业发展的。

在当今新媒体迅速发展和媒介融合进程加快的时代，传统广播电视媒介面临着非常严峻的挑战和危机，宏观管理和广播电视政策必须结合新形势的需要，破除原有的旧观念，用符合现代媒介发展规律的新思维，制定能够进一步解放广播电视生产力的新政策，塑造广播电视产业发展的新格局，才能够无愧于这个时代赋予的历史使命。（本文系江苏省高校哲学社会科学基金项目 “媒介融合与电视传播范式变革研究”（编号：09SJB860004）阶段性成果。）