秦国伟，叶资英

1.2.北京林业大学，北京 100083

从混业经营的视阈看金融监管模式的发展与创新

秦国伟1，叶资英2

1.2.北京林业大学，北京 100083

随着经济全球化的深入发展，金融产品的创新不断增强。金融业也随着产品的创新不断向多元化发展，金融混业经营的范围和规模不断发展，大量金融衍生品得以产生。这一趋势使得金融业的监管面临新的挑战。本文系统分析了我国金融监管的发展衍变过程和现状、特点，在此基础上指出了金融监管模式在混业经营的背景下面临的挑战和机遇，并提出我国金融监管模式在混业经营趋势下发展和创新的措施。

金融监管；混业经营；发展

社会主义市场经济体制和机制的改革创新，促进了金融业混业经营趋势的发展。新的业务内容的调整，新的产品形式的研发，新的产业内部结构的重塑直接影响了金融业的发展方式和内部结构，更影响了金融监管模式作用的发挥。比如，四家金融资产管理公司，可以从事包括银行、信托、证券、保险在内的所有的金融业务；允许保险基金进入证券市场；允许各券商用证券作质押进入银行同业拆借市场融资。与此同时，“光大集团”、“平安保险”、“中信控股”等也逐渐形成了金融控股公司的雏形。这一系列事实表明，我国金融业的业务范围开始从分业向综合领域渗透。可见，分业和混业问题不是一成不变的，是一个动态发展过程。在这种趋势下，传统分业监管模式必定面临新的挑战。

一、我国金融监管模式的现状和特点

金融监管作为政府的特殊行为，其本质是通过特定的机构对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。所以有专家认为金融监管本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。我国是社会主义市场经济国家，社会主义市场经济的一个重要特征就是国家能够实行强有力的宏观调控。我国的金融监管也和西方国家一样，有其独特的产生背景和发展路径。

改革开放以来，我国金融体制先后经历了混业经营和分业经营两个发展阶段。20世纪8O年代中后期，形成了我国银行业和证券业混合经营的格局。由于当时金融监管的相关法律法规不健全、市场主体的交易内容比较单一、监管部门能力不足和经验缺乏，造成1992年下半年银行大量资金通过国债回购、同行业拆借进入证券市场，金融秩序极度混乱金融监管严重缺失，加大了我国金融体系的风险。

我国金融业在不断总结和适应中调整监管模式。1993年，在证券、保险业恢复经营之后，为控制金融风险，国务院开始金融体制改革，颁布了一系列的文件，明确对银行业、证券业、信托业和保险业实行分业经营、分业管理的原则。随后，国家陆续颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》和《证券法》，更是以法律的形式确立了金融业分业经营的原则，也构筑了中国金融业分业经营的法律基础，从法律上确定了我国金融业分业经营体制，并相继成立了证监会、保监会和银监会。人民银行则承担各类银行、信用社和信托投资公司等非银行金融机构的监管。1999年，中国人民银行管理体制进行了重大改革，撤销了省级分行，建立了9个跨省区分行，中央银行依法履行金融监管职责的独立性得到了进一步增强。2003年4月28日，银监会的产生标志着我国金融业“一行三会”、“分业经营、分业监管”的框架最终确立。各金融监管机构的职权划分情况参见表1。

表1 我国各金融监管机构的职权划分

从理论和实践效果看，我国的监管模式具有以下特点：其一，监管理念单一。我国的监管机构的设立和监管对象的划分，本质上是监管理念的反映。以几家具有行政背景的机构监管几类金融机构所折射出的基本理念还是限制不正当竞争，规范业内经营，防范金融风险，稳定金融秩序。未能充分发挥监管机构促进金融业良性快速发展、提高市场效率与降低监管成本的有机结合。其二，监管重复和部门博弈复杂，监管协调性不畅。“一行三会”式的监管框架经过多年的实践，显现出与西方国家监管体制极为相似的现象，相互间竞争越来越突出，协调却日益欠缺。其三，监管部门的独立性欠佳。基于我国特殊的国情和市场经济发育情况，金融监管和宏观调控息息相关，货币政策和财政政策的实施往往联系金融监管而又不同于金融监管。金融监管部门往往无法保证其完全地代表市场和社会各方的利益。

二、混业经营趋势下我国金融监管模式面临挑战和机遇

面对金融混业经营的迅速发展，中国金融分业监管制度面临新的挑战。特别是国际金融集团越来越走向混业经营且进入我国市场的情况下，越来越多的国内银行和企业也开展了金融混业经营业务。比如光大集团、中信集团、平安集团等，还诸如四大国有商业银行都同时经营证券业务。这些给我国金融监管带来了前所未有的挑战，也提供了难得机遇。

（一）混业经营削弱了分业监管的业务基础，导致监管效率低下

货币市场与资本市场日益频繁的资金融通，客观上使商业银行、证券公司与保险公司之间的联系更加密切，资金往来、资产负债的相互制约更加明显。银行、证券、信托、保险之间业务的混合削弱了分业监管的基础业务，不同种类的金融机构提供具有替代性的金融产品。同时银行、证券、信贷、保险业之间资金和业务往来的日益密切以及货币市场和资本市场的直接、间接的联通运作增加了分业监管的难度。由于各种监管的指标体系、操作方式和理念目标不同，几家监管机构又要对同一监管实体的同业务乃至总体健全状况做出判断，其结论可能存在较大差别。

（二）混业经营致使监管制度与经营模式冲突严重，导致监管失效甚至危机产生

2008年美国次贷危机的发生，充分暴露了分业监管体制的缺陷，更加提醒我们处理好金融创新和金融监管的关系。在金融业高度混业经营并快速发展的背景下，落后的监管制度无法有效监管金融市场，甚至有可能因为其内部的协调和分工不明确而延误化解金融风险的有利时机，致使金融体系风险进一步累加而形成系统性风险。次贷危机表明了严重落后于金融混业经营和金融创新步伐的分业监管体制有可能带来严重的后果。

（三）混业经营影响分业监管模式效能的发挥，制约金融产品的创新

面对全球金融业混业经营的总体趋势，原有的分业监管的劣势日趋明显的表现出来。我国分业监管过程中，对银行、证券和保险业务分别进行审批性的机构性监管。由于各个监管者都选择直接管制的监管方式，对所监管范围内的市场风险过于谨慎，对所有创新产品进行合规性审查，强制金融机构执行其规定的资本要求，当金融机构不同业务之间出现交叉时，一项新的业务的推出通常需要经过多个部门长时间的协调才能完成，从而增加了金融监管的社会成本。金融机构创新产品研发成本居高不下，同时又需要背负沉重的创新产品审查成本，打击了金融创新的积极性。

金融业是一个有机的整体，各个金融市场本质上是相互贯通，彼此相互影响、相互制约、取长补短、共同发展的。我国采取严格的“分业经营、分业监管”模式，实际上是把一个统一的金融市场人为地划分为互不交叉、彼此互不联系的几个市场，这显然是违背市场规律，违背经济运行发展规律的。

混业经营趋势下，金融监管也面临难得机遇。在经济全球化的背景下，它让我们有机会结合世界各国的具体做法，比较各种监管模式的优劣，取长补短、为我所用。构建符合我国国情的监管模式和监管体系，来应对混业经营下挑战。目前世界上主要存在着三种基本的金融监管模式。

1.分业监管模式。分业监管体制模式下，银行、证券、保险三个领域分别由一个专业的监管机构负责全面监管，包括审慎监管和业务监管。目前实行分业监管的典型国家有德国、波兰与中国等。

这种监管体制模式的优点在于：一是有监管专业化优势，每个监管机构只负责相关监管事务，有利于细分每项监管工作，突出监管重点，监管的力度较强。二是有监管竞争优势。每个监管机构之间尽管监管对象不同，但相互之间也存在竞争压力，在竞争中可以提高监管效力。这种监管模式的缺点有：各监管机构之间协调性差，容易出现监管真空和重复监管；不可避免地会产生摩擦；从整体上看，机构庞大，监管成本较高。

2.统一监管模式。典型的统一监管模式指对不同的金融行业、金融机构和金融业务均由一个统一的监管机构负责监管。这个监管主体可以是中央银行或其它机构。其典型代表是金融监管体制改革后的英国，由英国金融监管局全面负责金融监管。目前，采取统一监管模式的国家逐渐增多。1996年后，日本和韩国也转向这种模式。

统一监管的优势在于可以节约技术和人力的投入，大大降低信息成本，避免被监管者对多重机构重复监管不一致性的无所适从。此外，这种模式适应性较强，可以迅速适应新业务，避免监管真空，减少多重监管制度对金融创新的阻碍。这种监管模式的不足之处也很明显，即缺乏监管竞争，易导致官僚主义。

3.不完全统一监管模式。这是在金融业综合经营体制下，对完全统一与完全分业监管的一种改进型模式。这种模式可按监管机构不完全统一和监管目标不完全统一划分。具体形式有牵头监管和“双峰式”监管模式。

（1）牵头监管模式。在实行分业监管的同时，随着金融业综合经营的发展，可能存在监管真空或相互交叉，几个主要监管机构为建立起及时磋商协调机制，相互交换信息，以防止监管机构之间扯皮推诿，特指定一个监管机构为牵头监管机构，负责不同监管主体之间的协调工作。其典型代表是法国。

这种模式的优势在于：一是目标明确。二是通过合作提高监管效率。多个监管机构的存在，有可能会导致对有利监管对象的争夺、对交叉责任的推诿等行为，但也会促进金融机构之间的竞争，提高监管效率。通过监管机构定期的磋商协调、相互交换信息以及密切配合，有可能将不利影响降到最低。但这种模式最大的问题是由谁控制整个金融体系的风险，牵头监管者并不能做到控制整个金融体制的风险。

（2）“双峰式”监管模式。一般是设置两类监管机构，一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性金融风险；另一类负责对不同金融业务监管，从而达到双重“保险”作用。澳大利亚和奥地利是这种模式的代表。

这种模式相对于统一监管模式在一定程度上保持了监管机构之间的竞争与制约作用，既可发挥各个机构的优势，还可将多重机构的不利最小化，降低了多重监管机构之间互相协调的成本和难度，同时，对审慎监管和业务监管分别进行，避免出现监管真空或交叉重复监管。在各自领域内保证了监管规则的一致性。

（3）伞式监管＋功能监管模式。这是美国自1999年《金融服务现代化法》颁布后，在改进原有分业监管体制的基础上形成的监管模式。这种监管模式与“双峰式”模式的区别在于：伞形监管＋功能监管模式是由联邦储备理事会负责审慎监管，而澳大利亚则单独成立了审慎监管局负责审慎监管。根据《金融服务现代化法》的规定，对于同时从事银行、证券、互助基金、保险与商业银行等业务的金融持股公司实行伞形监管制度：即从整体上指定联储为金融持股公司的伞形监管人，负责该公司的综合监管；同时，金融持股公司又按其所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管人的监督。

三、混业经营趋势下我国金融监管模式的路径创新

在混业经营的趋势下，分业监管不具备现代金融监管所要求的综合性、有效性、前瞻性，因而不仅是低效的，而且很难应对国际市场的金融风险。我们面临着的难得机遇就是借鉴和学习国际上金融监管的先进经验，在融入和参与全球金融行业的竞争中，完善监管模式和监管体系。我国应采取多种措施加强对金融机构的监管、建立对金融市场的全方位监管、保护消费者和投资者远离不当金融行为损害、完善应对金融危机的应急措施以及建立与国际监管标准接轨的体系模式。

（一）建立有效的协调合作机制，高效监管

2008年8月公布的《央行主要职责内设机构和人员编制规定》明确了，在国务院领导下，央行会同银监会、证监会、保监会建立金融监管协调机制，以部级联席会议制度的形式，加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调，建立金融信息共享制度，防范、化解金融风险，维护国家金融安全，重大问题提交国务院决定。四方联席会议制度的实行，很大程度上提高了监管机构之间的协调合作。

此外，我们还应参照国际先进模式和监管惯例，加强与国际金融监管机构的交流与合作，定时通报从事综合业务的金融内部管理和风险状况，对于风险控制不力的和已形成风险的机构，要共同探求解决办法。

（二）完善金融监管法制建设，依法监管

要根据实际情况进一步补充完善 《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》和《证券法》等有关法律法规，促进金融监管法制的合理协调。并且把金融监管责任纳入法律框架内，保证金融监管工作有法可依，有法必依，使监管机构和被监管机构都受到必要的法律制约。

同时，我国缺少对金融控股公司监管的法律法规，使得这些金融控股公司形成带有一定的自发性，运行也缺乏规则的约束，而金融控股公司除了存在金融业本身具有的信用、市场等一般风险外，还存在集团控股这一组织架构所带来的特殊风险，如果没有合理的制度安排特别是完善而有效的监管制度安排，金融控股公司不仅不能发挥出其应有的竞争优势，反而会给金融业的稳定和安全带来潜在的威胁。因此，我们应该从法律层面尽快确立对金融控股公司的全方位监管引导金融控股公司稳健而有效率地运营。

（三）完善新的监管机制设计，创新监管

我国现在正处于完全分业经营和完全混业经营的过渡阶段。选择分业监管的模式或者选择统一监管的模式均不能很好的契合现阶段我国金融发展的趋势。应该完善和创新建立一种处于分业监管和混业监管之间的特别的监管体制。可以借鉴双峰式监管模式和伞式监管模式，在现有的“一行三会”的基础上，把中央银行的职能独立出来，专门的掌管国家的宏观政策，有效的执行其货币决策权，承担起防范和化解系统性金融风险、维护金融体系稳定、宏观审慎监管的职责，这有利于中国人民银行从宏观上把握我国的经济金融形势，确保我国各项经济金融目标的实现。

[1]耿志民.论中国金融混业经营的制度变迁[J].经济学动态，2001，（10）：26－30.

[2]宰高林.论我国金融混业经营及金融监管模式的改进[J].法制与社会，2008，（9）：132.

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[4]冯增炜，林作甫.金融监管模式比较与选择[J].华北电力大学学报（社会科学版），2005，（2）：21－24.

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[6]谭金可，叶娟.金融混业经营与金融监管法制变革[J].温州大学学报（自然科学版 2009），（1）：39－41.

责任编辑：刘 微 陈晓雁

On the Development and Creation of Financial Supervision Mode——A Perspective of Mixed Operation System

QIN Guo-wei1，YE Zi-ying2
（1.2.Beijing Forestry University， Beijing 100083）

Under the circumstance of international finance， China’s financial industry shows a tendency of mixed operations.The current separated financial operation can not adopt this trend well.Based on analyzing the current situation， the challenge we are facing， and the intonation financial supervision mode，the article puts forwards some proposals to better the current supervision mode in our country.

financial supervision； mixed operation； development

F830.2

A

1008-9055（2010）03-0035-03

2010－05－10

1.秦国伟（1986—），男，汉族，安徽省人，北京林业大学经济管理学院研究生。研究方向：农村与区域发展；农村金融。

2.叶资英（1988—），女，汉族，福建省人，北京林业大学经济管理学院研究生。研究方向：金融理论。