王彬彬

(南京农业大学 公共管理学院,江苏 南京 210095)

略议网络时代政府组织形态的三个特色

王彬彬

(南京农业大学 公共管理学院,江苏 南京 210095)

网络时代需要一种与之相适配的政府组织形态,信息网络技术和制度安排的互相渗透,为政府组织获得重置创造了可能。网络时代的政府组织将展示出以下三项突出的特色:虚拟化的政府组织形象,扁平化的网络式政府组织架构,多中心分化的政府组织权力体系。具备以上特色的政府组织将在网络时代的行政生态中较好地迎接挑战、承载责任、达成善治。

网络时代;政府组织;形态;展望

在人类历史上,每一次关键技术的突破与普及,都会导致政府组织的转型与重构。20世纪90年代以来,以互联网为代表的信息技术对政府组织的革命性影响,比历史上任何一次技术革命都远为广阔和深刻。现有的政府组织形式是在工业社会的历史条件下建立起来的,当人类进入网络时代这一新的历史时期,显然是不会把既有的组织原封不动地带过来的。也就是说,我们必须要建构适配于网络时代的组织形式。同时,信息网络技术的发展和应用,又为政府组织再造或创新提供了技术上的可能和深层次的动力支持。

一、虚拟化的政府组织形象

当前,政府组织形式仍以工业时代形成的实体化组织为主。然而,一种借助于信息网络,聚集各类组织的核心专长、并行工作、运作灵活崭新的“全明星联队”式组织正在悄然兴起,这种新的组织类型就是网络时代的虚拟组织(Virtual Organization)。步入网络时代,信息技术和制度安排互相渗透,政府流程的各个环节都有可能通过虚拟技术获得重置,从而改变了政府过程的运作逻辑,政府逐渐走向虚拟化。虚拟政府的核心内容是经过网络技术改造的沟通-行动模式,在这种模式中,沟通、行动和反馈都采取了虚拟化的方式,实现了共享和交互性转换。政府部门倾向于将其自身镶嵌在虚拟空间中,采取诸如电子政务等形式处理现实中的各类公共行政活动,从而提高了政府的效率,同时也有利于政府聚集电子世界中的合法性资源。从总体上看,虚拟化的政府组织将越来越具有回应性、责任性、法制性以及透明性等特征,从而有助于善治目标的实现。

第一,虚拟政府是政府与社会充分信任与合作的组织。虚拟政府是一类特殊的虚拟组织,同样具有“合作”这一显著特点。虚拟政府的合作需要以信任为基础,要在政府与社会之间,以及各类社会组织之间建立高度的信任。首先,虚拟政府与社会的合作通过以下方式实现——政府退出某些公共产品的直接生产,将其外包给社会组织生产,政府进行宏观指导和监督。其次,虚拟政府还需要不同的社会组织之间进行合作。这里又有两层含义:第一,社会组织在核心政府组织的引导下通过以合作为目的的良性的竞争“上岗”,以承担某项职能。第二,尽管政府职能由业务领域各异的组织承担,但它们都是在“公域”这一共同范围内致力于实现共同利益,因此其合作是必然的。

第二,虚拟政府是决策活动由封闭式、垄断式向民主化和科学化转变的组织。传统官僚制组织强调一种牢固有序的上下级制度,一种高度集权、高度封闭的政府运作方式。决策往往采用一种高度垄断的方式进行,可是最高决策、指挥层往往很难了解到最底层的基本情况和社会公众的最迫切需求,所以作出的决策往往缺乏科学性和有效性。虚拟组织的优势之一是通过高信息流通速率和利用率,有效提高协同和管理效率,提高管理决策的有效性和科学性。

第三,虚拟政府是扁平化、高绩效、柔性化的组织。在虚拟政府组织内部,由于信息技术的广泛应用和共享,重视横向的联系、沟通和协作,组织结构不再受到管理幅度的限制,因此,虚拟政府可以尽量减少管理层次,扩大管理幅度,减少信息失真率,节约管理费用。在虚拟政府中,削弱了层级和控制,人力和知识是工作的核心,在组织内部和组织之间建立多个功能交叉的合作团体,形成团队网络,不同的职能部门不再是按序列进行工作,而是以协作的方式共同工作,避免了各自为政、相互推诿、刚性刻板等缺点,从而保证工作的实时反应,提高了组织绩效。在虚拟政府中,知识和信息是组织的权威基础,这就决定它在权力结构上实行分权和权力下放,让下属拥有更大的管理自主权,也更能发挥下属的积极性和主动性。无疑,这种网络化扁平化的柔性组织将是行政组织的创新方向。

总之,虚拟政府更多体现的是政府对动态社会的适应及其对公共服务所持理念的转变,可成为科学高效的公共管理和服务载体。但值得注意的是,“虚拟政府”在提高效率的同时亦要推进社会公平和民主,以体现工具性与终极性的统一。目前,虽然网络环境为虚拟组织在政府中的应用提供了可能,但在实施上还存在许多困难,彼得斯在评价虚拟组织在公共部门的应用后果时就曾指出:“很多的传统价值可能会因节省支出而散失”[1]。因此,决策者只有解决好灵敏、低成本优点与传统的责任、忠诚等组织价值散失之间的矛盾,虚拟组织的运作模式才能成为促进政府组织变革和提升竞争力的有效手段。

二、扁平化的网络式政府组织架构

传统官僚制政府的组织结构模式是建立在层级制基础之上的直线型、金字塔式结构。面对网络时代的不确定性,组织理论家们要求用一种扁平化的组织结构去加以应对。组织理论家所看好的是扁平组织结构的简单、轻巧设计,认为它更能适应现代社会不确定性的特征。的确,扁平化的组织结构有利于信息快速、不失真地双向交流,有利于和外界进行有效的物质和信息交换,有利于决策民主化、科学化,从而形成快速、高效的组织效应。彼得斯在《乱中取胜》一书中就指出:“未来的组织应该采取扁平的、非等级的组织结构;对行动有所偏爱,同时快速行动;尊重员工并在员工中鼓励创新和企业家精神,赋予成员自治权。”[2]学者侯书和总结了政府组织结构扁平化的目标或实现方式:减少组织层次,弱化层级控制,取消过多规制,组织富有灵活性和适应性,讲求团队合作与授权赋能,工作流程精简、功能整合,建立无缝隙公共组织。[3]随着信息网络技术在现代政府管理中的广泛应用,一种扁平化的网络式政府组织结构逐步成型。

第一,扁平化网络式组织突破壁垒,成为政府组织常态。信息网络技术的发展将不容置疑地改变传统官僚制政府金字塔式的组织结构,以信息网络技术为基础的扁平化、网络式层级结构将成为网络时代政府的基本组织结构。网络化组织如同互联网的分布式结构一样,是新型的扁平化组织,是对等级制的历史性解构。具体而言,所谓“扁平化”就是通过对政府组织结构的纵向压缩和横向拉伸,减少政府的纵向层级划分和结构跨度,增加政府服务类别,拓宽服务领域,力求减少科层制政府管理中的“空白地带”;所谓“网络式”就是通过互联网将各个政府管理模块重新整合为一个有机整体,彻底打破制度壁垒和层级界限,建立政府间、层级间、部门间四通八达的网络协作关系。政府的组织形态由传统的金字塔式垂直结构,向扁平化的网状结构转变,将更加具有灵活性、有机性和适应性。这种扁平化的网络型组织结构,强调信息共享、权力分散,重视横向的沟通与协作,把知识与目标联系起来,不仅有助于提高信息传递的速度和效率,降低行政运作成本,极大地提高行政效能,而且优化了行政组织结构。与传统的科层制相比,这种扁平的政府组织结构更加适应动荡、多变、复杂的社会现实,为多元化和个性化发展创造条件。

第二,扁平化网络式组织的积极效应之一:政府规模的精简。网络环境下的政府职能将普遍借助于网络技术得以实现,这在客观上将大幅缩小政府组织的规模。正如阿尔文·托夫勒(A.Toffle)所言:“如果一种崭新的,以知识为基础的经济确实在取代大烟囱工业生产,那么,我们就会看到一场历史性的斗争。这场斗争将重建我们的政治机构,使之适应革命性的后批量生产。”[4]首先,优化政府运作过程中“人-机结合”的基本工作平台,利用信息技术将那些例行性、常规性的工作让机器替代人去做,一方面可以给政府消肿,另一方面,可以使官僚有更多的自主精神和价值追求,克服官僚制理性主义损害人性的弊端,激发组织活力。其次,扁平化网络式组织放弃了原来刚性的、政府机构和人员只增不减的管理模式,采用弹性化组织模式,对组织进行重组。在组织机构设置方面,弹性化政府组织主张建立临时性机构,以解决短期及密集性的政策问题。虽然当时这种做法未获得普遍性的成功,但是也因此减少了许多永久性组织的设置。如此,不仅政府组织规模得到削减,人员数量也相应减少。

第三,扁平化网络式组织的积极效应之二:行政机构的整合与效能提升。扁平化网络式组织是一种柔性化的组织:组织之间的边界是开放的、互动的、动态连接的,通过网络实现跨部门的合作与协调,逐渐形成一种弹性的、灵活的、适应性强的、跨功能的、效率高的政府组织结构。建构在这种组织特性基础之上的政府是一个跨机构的、一体化的无缝隙集成的智能化综合系统,这种跨部门的整合,使得政府内部突破部门之间与地区之间的纵横限制,解决政府系统现存的“信息孤岛”问题,实现资源共享与政府跨部门协同。从而提供一个能够实现不同业务系统、不同类型数据进行有效转换和交流的统一的交换共享平台,打破中间层界限,构建灵活的,以需求、任务、项目为核心的政府虚拟组织结构。此外,信息网络技术的发展改变了传统的点对点的信息传播方式,取而代之的是全方位、多层次、多形式、跨时空的多点互动式的信息传播方式。多点互动式的信息传播方式最终将打破官僚制政府的各种制度壁垒和层级界限,加速管理信息的上传下达和横向流动,使得政府层级之间、部门之间整合划一、协调同步,从而提高政府管理绩效。

三、多中心分化的政府组织权力体系

信息即意味着权力。网络创造了一个无边界、无中心的自由领域,使得信息不再沿着官僚制的等级链进行传递,掌握多数信息的不再是高居金字塔尖的少数精英,处于网络任何一个节点的网民都可以获得等量的信息。因此,网络及其无中心化趋势的加速发展,粉碎了传统社会信息垄断的格局,使社会控制由过去的单一支配关系演变为对话和协商。因而,互联网的发展有助于打破权力集中的态势,使权力流向更多的个体,减少个体对团体的依赖,也减少利用权力垄断信息的可能性,一定意义上有助于实现个人和组织的平等。因此,互联网的发展及全新的信息体系的生成,将有助于从政府组织内部瓦解权力的集中与专擅,促进权力从政府向社会的多中心分化,从而建构起一种新型的权力模式。网络时代的政府管理方式体现着分权与民主的特质,在政府外部,普通公众获得了从政府内转移出的部分权力,这使得民主政治不再是一种现代政体必不可少的装饰。

第一,网络传播的分散性促进权力的分化。行政组织权威的基础是建立在知识和信息之上的,而知识和信息的分散性决定了权威的分散性,进而决定了行政权力的分散化。互联网的无中心化信息传播模式,打破了旧体制对信息的控制,从而使信息成为更多人手中的武器,完全改变了传统的“权力决定信息分配”的关系,而开始出现“信息决定权力分配”的范式,从根本上冲击着现行权力结构的社会稳定观,也动摇了迄今相对平衡的权力分配关系。因此,信息网络必然会影响权力的分配。互联网是一个天生的去中心化的世界,在这个虚拟世界里,共识和自律是其有效运转的基础,自治是网络的灵魂。詹姆斯·博伊尔甚至还提出了所谓的“自由主义诀窍”:没有发达的因特网,就没有政府的延续;但是没有任何政府能够控制那里发生的一切。就此而言,网络空间只能是自由的。[14]尽管目前强权的力量正迅捷地以法律和技术来“驯服”网络,但历史将证明,一切试图操控网络世界的意图都将落空,网络对政府权力的分化与多中心建构将是不可阻挡的历史潮流。

第二,新信息体系的成长加速了政府组织权力结构的“多中心分化”。民主进程的实践表明,政府总是通过建立纵向等级制度和组织体系,试图将任何社会的、民间的力量纳入到自身统一的支配之中。这种情况下,很难产生独立于政府的社会权力。学者周永坤认为,只有从权力内部对权力进行分解,并在此建立一个稳定的、相互制约的权力体系,以权力之间的关系来制约权力,才能有效地控制权力。也就是说,只有将制约权力问题转化为一个权力的结构问题,对权力的制约才是可能的。令人鼓舞的是,网络时代的新信息体系将全球的支配性机能、不同的社群与领域连接起来,显示了其巨大的影响力和构建力。在这个新体系下,“规定世界上权力与财富性质的游戏规则已经改变。权力不再以诸如某个办公室或某个组织的权威之类的传统标准为基础,财富的含义正在从诸如黄金、货币和土地之类有形的东西转移开去。一个比黄金、货币和土地更灵活的无形的财富和权力基础正在形成。这个新基础以思想、技术和通讯占优势为标志,一句话,以‘信息’为标志”[5]。因此,全新的信息体系将有助于从政府组织内部瓦解权力的集中与专擅,促进权力从政府向社会的多中心分化,从而建构起一种新型的权力模式。

第三,权力多中心分化的突出效力:网络话语权的彰显。由于互联网对政府一元化权力垄断格局的解构,权力多中心分化的社会效力十分突出,其中之一便表现为网络话语权的彰显。进入民主社会,话语权成为公民一项不可让与和侵犯的权利。但话语权通常掌握在拥有权力的一方,公众的话语权往往很难实现。网络的出现为公众话语权的实现提供了一个契机。在政治功能方面,网络话语权的彰显有助于政治权力结构的改造,促进权力结构从一元化向多元化过渡,从高度集权向合理分权过渡。网络话语权社会性的本质特征,决定了其具有权力分散的性质。网络话语权具有空前繁多的权力核心,以及不计其数的流通节点,权力关系在其中得以维系、支撑,并散播于四处。这样,一元化、集权式的传统权力结构就被消解了,国家政治权力延扩为日常生活的权力网络,促进了权力与权力对抗的制约机制以及纠错补偏的权利救济机制的形成与完善。可以说,网络话语权的彰显,既是网络时代权力多中心分化的结果,又是权力多中心分化的催化剂。

当前,人们正在学习通过网络成功实现话语权,并希望在民主政治生活中扮演越来越重要的角色。然而,我们不得不承认这样一个事实:虽然人类依托新兴的网络技术实现了空前的话语权,但来自政府组织等客观力量的制约影响了它的发挥。互联网兴盛起来后,人们曾乐观地预言“沉默的螺旋”将不再沉默。然而,尽管网络是一个公共意见的平台,但它还不是一个理想的公共领域。所以,国家和政府对网络的控制决定了网民们表达的有限性。政府对互联网的有意图的强化控制正变得越来越严重,政府目标的强制性渗透,使互联网上的自由比早期少得多。因此,在未来的相当长时期内,网络话语权仍将不具有挣脱政府组织的威慑而充分自由的力量,政府话语权仍无法被太多地削弱。相反,在理想的境况之中,二者应相辅相成、有机结合。政府应该创造条件赋予公众更多的话语权,丰富民主政治的内容;公众应理性行使自身的话语权,为政府履行好自身的职能提供强有力的监督,为现行的民主政治机制提供有益补充。

[1]牛华.虚拟政府对公共服务能力提升的影响分析[J].生产力研究,2007(16):74-76.

[2]彼得斯.乱中取胜[M].海口:海南出版社,2000:再版前言.

[3]侯书和.论西方国家政府再造理论及其发展趋势[J].山东理工大学学报(社会科学版),2003(2):49-53.

[4]托夫勒.权力的转移[M].北京:中共中央党校出版社,1991:269.

[5]拉兹洛.决定命运的选择[M].北京:三联书店, 1997:6.

责任编辑:黄 杰

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1004-1605(2010)05-0089-04

本文系江苏省2009年度普通高校研究生科研创新计划项目“网络时代的政府再造研究”(项目编号CX09B_ 065R)成果之一。

王彬彬(1982-),男,山东炎城人,南京农业大学公共管理学院2007级行政管理博士研究生,主要研究方向为政府管理。