许卫林

(中共江都市委党校,江苏 江都 225200)

略论地方人大常委会重大事项决定权的行使

许卫林

(中共江都市委党校,江苏 江都 225200)

重大事项决定权是宪法和地方组织法赋予地方人大常委会的重要职权之一。但由于法律规定比较原则,重大事项界定缺乏统一标准,制约了重大事项决定权的有效行使。提高对重大事项决定权行使的认识,科学界定重大事项的范围,遵守科学化程序进行决策,是落实科学执政、民主执政、依法执政的关键所在。

地方人大常委会;重大事项;决定权;程序

重大事项决定权是宪法和地方组织法赋予地方人大常委会的重要职权之一。宪法第104条规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”地方组织法第44条规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”究竟什么是地方人大常委会决定的重大事项?法律未有定论。由于我国幅员辽阔,各地情况不一,作为国家法律规范只能是原则规定。虽然存在在实际工作中不便操作的问题,但并不妨碍各地人大常委会从人民主权原则和相应法律规定以及本地实际出发,具体行使重大事项决定权。

一、提升认识高度,增强重大事项决定权行使的主动性

长期以来,重大事项一般都由党委决策,或由政府决策、党委批准,或由党委和政府共同决策。尤其是一些领导干部对宪法和法律规定的地方人大常委会“讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”、“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关”,地方人大及其常委会与本级人民政府的关系是决定与执行、监督与被监督的关系缺乏正确认识。地方人大常委会讨论、决定本行政区域内的重大事项,不仅是宪法、法律的规定,更是人民代表大会制度的重要内容。重大事项决定权最能体现国家权力机关的本质特征。当前,增强重大事项决定权行使意识,必须解决几个关键性认识:一是必须认识到地方人大常委会行使重大事项决定权是人民管理国家事务的主要途径和具体体现,符合人民当家作主的宪法原则。二是必须认识到通过地方人大常委会行使重大事项决定权,把党委的主张变为国家意志,有利于分担党和政府的决策风险与责任,有利于加强和完善党的领导。三是必须认识到地方人大常委会讨论、决定重大事项,有利于充分反映民意,广泛集中民智,代表和实现人民群众的根本利益,避免可能出现的片面性和重大失误。决定权是地方人大常委会最主要、最基本的权力。离开了决定权,权力机关则不成其为权力机关。决定权行使不好,将使国家权力机关的形象和作用严重受损。因此,地方人大常委会必须从坚持和完善我国根本政治制度的高度,从贯彻落实中国特色社会主义理论和科学发展观的高度,从增强决策科学性、提高执政能力的高度,积极、主动、科学地行使重大事项决定权。

二、科学界定重大事项范围,找准重大事项决定权行使的关键点

如何确定重大事项,这是问题的关键,它关系到宪法原则、精神的落实,关系到民主实现的程度。因此,有必要对重大事项范围进行科学界定。

1.法定原则,即法律明文规定应当由地方人大常委会讨论、决定的重大事项,应由地方人大常委会在其职权范围内讨论、决定。宪法第104条规定,县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。“各方面工作”包括哪些?地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第44条作了具体规定,县级以上地方各级人民代表大会常务委员会行使讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项的职权。根据宪法和地方组织法规定,地方人大常务委员会拥有重大事项决定权的范围涵盖政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等方面。但是,“重大事项”作为一条重要的法律术语,宪法和法律只作出了原则性规定,缺乏本质和内涵的界定。因此,有必要结合其他原则对其进行内容的细化。

2.法律保留原则。即宪法、地方组织法和有关法律未授权给行政机关、审判机关、检察机关自行决定的事项,行政机关、审判机关、检察机关均不得自行决定,应由县级人大常委会在其职权范围内作出决定。宪法第107条规定,县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作,发布决定和命令。县级以上人民政府根据什么进行管理?宪法对此有明文规定,即依据法律规定。凡法律、法规授权的,可依据法律法规进行管理。如果法律、法规没有授权的,该如何进行呢?根据宪法第96条、104条、105条和地方组织法第54条、55条、59条规定,人大常委会是人民代表大会的常设机关,在人民代表大会闭会期间,决定本行政区域范围内的各项大事;行政机关只是权力机关的执行机关。因此,对于本行政区域范围内的法律法规未授权行政机关决定的事项,只能由本级人大常委会在职权范围内作出决定,由行政机关来执行。对执行过程中的大量行政问题,行政机关在法定职权范围内可以而且必须及时作出决定。当然,这种行政决定只能是为了更好地执行法律、法规和上级和同级人大常委会的决定。总之,行政行为从本质上讲就是执行性行为,是一种通过执行法令为公众提供服务的行为。同理,作为国家审判机关和检察机关,也应遵循法律保留原则,不能超越法定职权对法律没有授权的事项作出决定。

3.动态原则。同样一件事情,此时是大事,彼时未必是大事。特别是在改革开放和社会主义现代化建设过程中,重大事项往往在动态中变化,在一段时间内,某个问题显得很突出,在另一段时间,另一个问题又可能突出起来。如预算外资金管理,在前几年只是个小问题,不必拿到国家权力机关来审议和讨论。但随着时间的推移,人们愈来愈清楚地看到,预算外资金是地方一笔雄厚的财力,倘若管理不好,就会引起生产、消费的比例失调,不仅影响本地区经济发展,还将影响国家宏观经济的调控。现在不少地方人民政府执行地方人大的决定,把预算外资金管理同预算内资金一样纳入地方财政统一预算,统一审批,使预算外资金更好地为经济建设服务。这说明界定重大事项要根据动态原则,对重大事项根据阶段特征和具体情况作不同的界定。

4.量化原则。对重大事项不仅要从质的方面进行规定,还应当从量的方面进行细化。量化原则意味着,涉及财政资金使用的和对经济社会发展、环境和自然资源保护有较大影响的项目,应有一个量化标准。如涉及财政资金使用的项目,可以根据项目所用资金额度占当地政府上年度财政总收入多少来确定,凡达到一定额度的项目都属于重大事项,都应由人大常委会决定。

5.主权在民原则。这是一个兜底性原则。如果一个事项依据上述四原则无法确定是否为重大事项,可根据这一原则来确定。根据宪法和地方组织法规定,一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,人大常委会是人民代表大会的常设机关。据此,特别是行政机关在执行性工作和管理性工作过程中遇到的没有法律授权、且需要决断的涉及民权、民主、民生的事项,理应由人大及其常委会作出决定。

由于国情和形势变化,试图对什么是重大事项作出明确的回答,对讨论、决定重大事项的范围作出具体的规定,不但目前难以办到,今后也会有困难。但重大事项的具体内容和范围不是不可捉摸的,在确定什么是重大事项的时候,要注意把握上述原则。在确定一个事项是不是重大事项,应综合运用上述五个原则来衡量。如果说法定原则、法律保留原则、动态原则是对重大事项从质的方面进行规定,那么量化原则则是对重大事项从量的方面进行规定。如果在运用法定原则、法律保留原则、动态原则、量化原则对重大事项还不足以判断的情况下,可补充运用主权在民原则进行综合衡量。只有从质和量两方面细化“重大事项”,才能更好地行使重大事项决策权。

三、理性设计程序,确保重大事项决定权行使的科学性

决定程序是指人大常委会在对重大事项进行审议、处理时必须经过的步骤和方式以及时间和顺序。相对于决定权来说,决定程序只是形式问题。但勿容置疑,程序的意义非常重大,它可以保证决策的民主化和科学化。现代民主政治始终是以程序正义为基础的,强调参与性统治、充分讨论和多数表决。宪法和法律之所以将重大事项决定权赋予人大及其常委会,从一定意义上说,就是为了人大及其常委会能通过严格、缜密的程序和集体民主决策方式来确保作出正确、科学、高质量的决策,以消除或减少重大决策失误所带来的危害和不良后果。

但现行宪法、地方组织法、地方性法规都未对县级人大常委会行使重大事项决定权规定完善、合理的程序。为保证人大及其常委会对重大事项的决定符合理性和科学,能够得到本行政区域内全体公民的认同,真正体现民意,我们以为,决定权行使的程序理应包括以下继起和相承接的几个方面:

1.议案提出。依据地方组织法第46条规定,常务委员会主任会议、县人民政府、人民代表大会各专门委员会、常务委员会组成人员三人以上联名可以向本级人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案。由于组成人员少(主体会议人数较少,各专门委员会往往只有主任、副主任两人组成)、年龄偏大(多为党委、行政机关临近退休的人员转任)、常务委员会组成人员多为兼职等主客观原因,享有提案权的主任会议、人民代表大会各专门委员会、常务委员会组成人员很难提出有意义的议案。我们以为,为了使人大常委会能更好地行使重大事项决定权,必须加强人大常委会自身建设,加强人大各专门委员会的建设,正如党的十七大报告和十七届四中全会决定所强调的,加强人大常委会制度建设,优化组成人员知识结构和年龄结构。优化领导班子配备,形成班子成员年龄、经历、专长、性格互补的合理结构,增强班子整体功能和合力。同时,应修改现行宪法和法律来适当扩大享有提议权主体的范围。可增加一定数量的人大代表联名、一定数量的选民联名也可提出议案。提议权主体的范围大小反映了民主的发展水平。

2.受理。提议经过地方各级人大相关委员会初步审议后,由大大常委会分别作出受理或不予受理的决定。特别是对不予受理的议案要说明正当理由。已受理的提议可进入下一程序。

3.信息收集。常委会对某一重大事项作出决定,实质上根据一定的价值取向如法治、公正、最佳社会效益等,优化解决问题的方案。而方案的初步形成,离不开对相关信息的收集和分析。而且,一个决定是否科学和合理,往往在很大程度上取决于决策者对需要解决的问题的信息掌握的量和度。可见,常委会对重大事项作出决定,离不开对事实信息进行收集整理这一程序阶段,这是保证决策科学的前提要求。常委会可以通过以下几个途径获取信息资料:(1)人大代表的提案或意见;(2)民众反应强烈的问题;(3)传媒反映的社会热点问题; (4)地方政府、法院、检察院向同级人大及其常委会报告的有关重大事项;(5)通过广播、电视、报纸等途径发布通告,要求广大民众、社会团体等提供相关信息。

4.调研论证。如果说在信息收集阶段收集事实信息时,只注意了信息的有用性,那么在这一阶段,收集事实信息必须注意事实信息的针对性。人大常委会有关工作委员会应组织常委会组成人员和专业人员进行专题视察、调查,不仅要听取意愿反映者的意见,而且要听取相对方的意见和普通民众的意见;不仅要收集事实信息,也要收集法律信息,如宪法和法律对此问题的原则规定或国外和国内其他地方对相似问题的法规规定。只有广泛听取各方面的意见,全面了解掌握情况,才能形成解决问题的内容翔实的最优方案。

5.讨论审议。人大的工作机构通过听取汇报、组织听证、调研等方式,收集有关问题的事实和法律信息,形成可供选择的方案,交同级人大常委会集体讨论。在审议阶段,有关单位要提供必要的审议参考资料(应当包括不同意见);有关单位要派人参加,回答代表或常委会组成人员的询问;要安排充分的时间进行讨论或辩论,无论是宪法第104条,还是地方组织法第44条在对表述重大事项决定权时,都使用了“讨论”字眼,按照《现代汉语词典》解释,“讨论”就是对某一问题交换意见或进行辩论。也就是说,县级人大常委会在对重大事项作出决议前,应当进行意见的交流或辩论,俗语说,真理愈辩愈明;凡存在重大分歧而时间又不紧迫的,不应急于作出决定,要进一步深入调查研究,在以后会议上再行审议、决定。

另外,人大常委会在行使决定权的过程中,为提高科学决策、民主决策、依法决策水平,可在调查和审议程序阶段建立听证制度和咨询制度。所谓听证制度,是指人大常委会在行使决定权的过程中,为广大公民和利益相关的社会团体、法人和非法人组织提供一个有效的表达自己意见和为自己利益进行辩护的机会,这是宪法精神的体现。宪法第二条第三款规定“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”;同时,这也是人大常委会对权力终极主体——人民的尊重。所谓咨询制度,是对人大常委会在行使决定权的过程中,借助大专院校、科研机构、专家学者的力量和智慧,及时对有关决策方案进行法律性、科学性和可行性论证,尽量减少决策失误。

6.表决通过。在表决之前,人大常委会组成人员还可对决议或决定草案进一步提出修改意见,而后以按表决器或无记名投票的方式进行表决,由人大常委会组成人员的过半数通过生效。

7.公布实施。公布是人大常委会行使重大事项决定权的最后一道程序,又是实施决定的起始阶段。决定的公布是政治公开的要求,也是公民知情权的要求。讨论、决定重大事项的决议或决定通过后,要及时在本级人大常委会公报、新闻媒体、网络上刊播公布,进行有关的新闻报道和宣传,营造实施的良好舆论氛围和社会环境,促进决议、决定的贯彻落实。

四、注重实效确保落实,实现重大事项决定权行使的权威性

作出一个切实可行的决定,并保证其有效落实,这是发挥人大常委会决定权作用的重要环节。如果作出的决定得不到有效落实,看似人大常委会权威性得不到保证,实质是对人民主权原则的亵渎。为此必须确保决定内容贯彻落实。

1.重视决定内容的针对性和可操作性。人大常委会作出决定不在于数量,关键在于质量。在对重大事项作出决定前,必须依据科学程序,坚持事先组织调查研究,并通过分析研究弄清决定的重要内容、需解决的主要问题,使决定的内容切合实际,具有较强的现实针对性和可操作性。

2.加强对决定内容贯彻落实的监督检查。决定作出后,要善于运用听取和审议贯彻执行情况报告、执法检查、工作评议、视察等形式,督促决定、决议的贯彻实施。如在推进审议监督工作和评议工作中,把贯彻执行地方人大常委会的决定作为一项重要内容,不仅要求被评议对象报告落实决定、决议的情况,还应对他们如何进一步贯彻决定、决议提出意见和要求。

3.运用督办制度确保决定内容落到实处。在地方人大常委会就重大事项作出决定后,更重要的是要保证决定内容的落实,确保重大事项决定权行使的实效。可明确督办工作分管的领导和工作委员会,规范督办程序,要求同级“一府两院”根据人大常委会议事规则,建立完善的办理落实制度,增强依法行政、依法办事的意识,明确责任、目标到单位到个人,并及时向人大常委会报告落实情况和落实结果。人大常委会和有关工作委员会可通过组织代表和常委会组成人员对办理工作进行视察、调查,及时提出改进工作的意见建议,对办理落实不力的可采取提出督查询问等方式,加强跟踪监督,同时要求人民政府及有关单位将办理结果在规定时间内向人大常委会反馈,维护人大常委会依法行使重大事项决定权的权威和严肃性。

责任编辑:钱国华

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1004-1605(2010)05-0077-04

许卫林(1968-),男,江苏江都人,中共江都市委党校高级讲师,主要研究方向为宪法学和行政法学。