史华松

(苏州市吴中区人民法院,江苏苏州 215128)

健全我国劳动争议调解机制研究

史华松

(苏州市吴中区人民法院,江苏苏州 215128)

健全我国劳动争议调解机制的研究应该放到社会转型的维度上进行综合权衡和考量,只有采取将三方机制真正落到实处、加强区域性劳动争议调解制度建设、大力提升劳动争议调解的专业化水平等举措,才能有效实现资源整合,构建“主体多元,良性互动”的劳动争议调解体系和机制,助益社会主义和谐社会的建设。

劳动争议;调解机制;主体多元;良性互动;三方机制

健全和完善劳动争议调解机制并非朝夕之功,应有打硬仗和持久战的准备。既要客观直面调解机制建设的不足,冷静思考,全面权衡,又要制定对策,稳扎稳打,注重制度完善和法律实效,这样才能有效构建切合中国实际的劳动争议调解机制,形成主体多元,良性互动的运行模式。

我国劳动争议调解体系、机制的现状概述

1.企业劳动争议调解委员会缺乏独立性,功能弱化

《劳动法》第79条规定:“劳动争议发生后,当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解。”《劳动争议调解仲裁法》第十条规定:“企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生,企业代表由企业负责人指定。企业劳动争议调解委员会主任由工会成员或者双方推举的人员担任。”企业劳动争议调解委员会作为用人单位内部的群众性组织,能及时了解和把握用人单位内部的劳动争议发展变化情况,在预防和解决劳动争议的过程中发挥了重要作用。然而,多年来劳动争议调解委员会的运行实践也暴露出其固有的缺陷——调解机构缺乏独立性,进而严重制约劳动争议调解工作的实效。根据相关法律法规我们始终强调劳动争议调解委员会在用人单位中具有相对独立的地位,不隶属任何一个机构和组织,尤其是独立于单位行政和劳动者之外。这种相对独立性的地位也正是劳动立法过程中认为劳动争议调解委员会能作为第三方公正调解劳动争议的原因。但这种相对独立性的地位仅停留在表面层次,实质上,设置于用人单位内部的劳动争议调解委员会往往在经济、人事方面均受制于用人单位,缺乏其应有的独立性。首先,调解委员会的活动经费来源于用人单位,在经济上受制于用人单位;其次,调解委员会的组成人员都是用人单位员工,在人事上受制于用人单位。在决定一个机构独立性最重要的两个因素即财务权和人事权上,调解委员会都受到用人单位的约束,导致调解带有用人单位的行政色彩,难以取得劳动者的信任。此外,劳动争议调解委员会的主任尽管多由工会成员担任,但在我国目前工会仍在人、财、物等方面不同程度地依附于用人单位,工会制度建设亟待完善的情形下,力图通过工会作为中立的第三方来调解发生在用人单位内部的劳动争议的立法效果根本不可能得到实现。实际上,这种制度设计上的缺陷正是导致企业劳动争议调解委员会功能弱化的真正根源。[1]

2.人民调解委员会的劳动争议调解能力建设尚欠缺

人民调解委员会可以发挥人民调解组织遍布城乡、网络健全、贴近群众的优势,具备广泛开展劳动争议调解工作的条件。因此,中央和地方都明确将人民调解委员会设置为化解劳动争议的重要力量之一。但是,人民调解委员会长期以来主要以“调解婚姻、家庭、邻里、赔偿等常见性、多发性纠纷,稳定社会关系”[2]为主要调解工作职责,调处化解劳动争议此前并未成为人民调解委员会的传统重要工作内容。而劳动法律法规和规章体系内容庞杂,政策性强,如果未经系统培训和较长时间的实践,人民调解委员会工作人员在驾驭和处理好劳动争议案件的调解工作方面尚存在不小的难度。所以,如何充分发挥人民调解委员会开展劳动争议调解的职能作用,切实增强人民调解委员会调处劳动争议的能力,有效提升其在劳资双方中的公信力,还是一个需要研究和推进的问题。

3.区域性劳动争议调解组织建设已经破题,但还缺乏有力的制度保障

区域性劳动争议调解机构超脱于用人单位之外,具有较高的权威性和较强的公信度,调解效果较好,成功率较高,得到了当事人和社会的普遍认可。故《劳动争议调解仲裁法》对区域性劳动争议调解机构在大力推进乡镇街道调解组织建设,夯实基层化解劳动争议的工作基础方面的作用予以肯定,在第十条明确规定了“在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织”之调解职能。而《调解意见》则进一步明确,“要在个体经济、私营经济比较集中的地区,在地方党委、政府的统一领导下,大力推动乡镇、街道劳动保障服务所(站)和工会、企业代表组织设立的劳动争议调解组织建设,不断完善工作机制,落实工作经费,将调解职能向企业比较集中的村和社区延伸”。可见,加强区域性劳动争议调解机构建设,必将是今后劳动争议调解机制建设的发展方向。但是,由于法律并未就区域性劳动争议调解机构的构成作出具体规定,因而需要结合《调解意见》和我国目前劳动关系的特点、发展趋势对区域性劳动争议调解机构的设置作出判断。当前,尽管我们可以看到有些地方的劳动保障服务所已经在劳动争议的调处中发挥积极作用,但是,由于制度的缺失,能够真正在区域性劳动争议调解机制中落实三方原则,从而使区域性劳动争议调解机构树立较高公信力和具备持续发展动力的基础尚不牢固,区域性劳动争议调解机构尚未发挥应有的更大作用。

4.劳动争议仲裁“准司法”的特性没有完全体现,仲裁调解面临一定困难

《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》于2008年相继施行以来,劳动争议仲裁案件和诉讼案件呈现爆发式增长的态势。劳动争议仲裁是法定前置程序,因而劳动仲裁机构首当其冲接受了巨大的考验。尽管早在2001年深圳就已经开始对劳动争议仲裁机构进行实体化改革,成立了首家专门化的劳动争议仲裁办案机构——深圳市劳动争议仲裁院,人员编制、办案经费和办案场所都得到了保障。但是,就全国范围而言,由于劳动争议仲裁机构的实体化建设尚在推进过程中,劳动争议仲裁机构面临案多人少、办案条件差的现状仍是不争的事实。有的地方虽然成立了劳动人事争议仲裁院,但人员编制和经费等仍然得不到保障。在劳动仲裁机构改革尚不到位的情况下,仲裁机构未能完全剥离行政职能并回归仲裁本位,三方机制未能完全落到实处,突出仲裁机构作为独立的、中立的、体现三方原则的准司法机构的特性也无法真正显现,这就使得有些仲裁机构在仲裁调解中尚难以赢得当事人的充分信赖。加之案多人少的矛盾突出,仲裁机构的调解功能未能得到最大程度的释放。可见,无论是否已经设立劳动争议仲裁院,仲裁机构的实体化建设都亟待加强和深入。

5.劳动监察与劳动争议调解主体之间缺乏应有的配合,劳动争议的多元调解主体之间同样缺乏良性互动

当前,各地劳动监察网格化建设已初见成效,监察大队、监察中队和协理员等构成了较为丰富的劳动监察网格化资源,而劳动监察机构在依法行使行政监督职能的同时也在发挥着一定的调处劳动争议的作用。但是,劳动监察部门和各劳动争议调解主体之间尚缺乏必要的配合,没有形成调解资源共享和良性互动的工作局面,也缺少相应的制度支撑。不仅如此,企业劳调组织调解、人民调解、行政调解、仲裁调解和司法调解等劳动争议调解机构及部门也按照各自的工作程序开展工作,各行其是的情况仍然存在,彼此之间按照何种程序进行沟通、协调与配合,如何加强调解主体之间工作机制的有机衔接等方面的制度尚付阙如,在实践中也缺乏有效的工作对接实践。劳动争议的多元调解主体之间远没有真正实现信息互有、资源共享、形成合力和良性互动的调解格局。

健全劳动争议调解机制的对策思路

在分析我国劳动争议调解机制的现状的基础上,尝试对劳动争议调解机制的完善提出初步的对策和思考,以求抛砖引玉。

1.完善工会制度和建立作为劳动法主体的用人单位团体,真正落实三方机制,夯实劳动争议调解的基础

劳动争议调解机构工作效能提升有一个共同的决定性障碍,即三方机制不能落实到位,调解机构的独立性和公信力不高。三方机制,是指由政府、雇主、劳动者三方代表,根据一定的议事规则或程序,通过特定的形式开展协商谈判而形成的共同参与决定、相互影响、相互促进、相互制衡的一种制度。早在1919年的《国际劳工组织章程》中即已贯彻了三方机制的精神;1992年国际劳工大会上,劳工局长在其报告《民主化和国际劳工组织》中继续强调应当实行三方机制。各国的立法表明,三方机制可普遍适用于各种劳动争议处理机构。虽然由于各个国家的社会历史背景、经济发展条件等各有不同,使三方机制付诸实践的程度、形式以及产生的作用也有所差异,但勿庸置疑的是,其在缓和劳资矛盾、减少劳动争议的发生等方面都起到了十分重要的作用。[3]但是,我国工会和用人单位团体本身建设的滞后严重制约了三方机制的落实。当前,工会仍是劳动关系调整机制中最薄弱的一环,需要国家在制度建设上有所突破,要帮助工人组建工会,要采取自下而上的方式组建工会和发展会员,充分发挥产业和行业工会的作用。工会可从稳定劳工队伍入手,减少劳工的流动,以便形成共同的利益纽带和工会意识。应加强工会民主,推动中小企业直选工会领导人,尊重会员在工会中的主体地位,使工会真正得到会员的支持和认可。[4]要对新《工会法》中有关会员资格和基层工会委员会成员资格等内容进行重新审视,进一步完善《工会法》,使工会真正具备独立性,成为代表职工利益,维护职工合法权益的代表。只有这样,企业劳动争议调解委员会中的工会成员才能切实发挥维护劳动者权益的作用,企业劳调组织才能树立公信力,取得劳动者的信赖,在劳动争议调解中发挥积极的作用。也唯有这样,三方机制中的工会角色才具备活力,调解机构的中立性才能得到彰显,劳动争议调解的效能始得提升。同时,要将《用人单位团体法》列入劳动立法日程,建立起真正法律意义上的用人单位团体。这样,“三方”才能真正全部到位,三方机制的全面落实才能具备制度基础,区域性劳动争议调解、仲裁调解等多元的劳动争议调解体系和机制才能迸发出应有的生机活力。

2.加强区域性劳动争议调解制度建设,强化政府在区域性劳动争议调解机构中的主导作用

在《劳动争议调解仲裁法》的基础上,如能以行政法规等较高立法规格详细规定在区域性劳动争议调解机制中切实落实三方原则的具体事宜,可以使区域性劳动争议调解机构树立较高公信力和具备持续发展的动力,使区域性劳动争议调解机构发挥更大的作用。相关资料显示,美国国会于1947年通过了《劳资关系法》,并根据该法成立了联邦调解调停局,它是美国联邦政府的一个独立机构,以中立方的地位,帮助工人和雇主解决双方的合同争议。这种调解的方式非常具有实效,大幅度地减少了罢工或停工等具有破坏作用的劳动争议的发生,保持了经济的稳定增长。这就表明,劳动关系能否协调、健康、持续地发展,关系到整个市场经济秩序的稳定,政府对此应承担重要职责。因此,建议区域性劳动争议调解机构在落实三方机制的同时,由劳动行政部门的代表担任调解负责人,居中主持调解工作。特别是集体合同、集体争议等事项,由于涉及人数多,利益的波及面广,如果不能有效处理,除了对劳动者产生损害之外,还会对企业正常的生产经营活动产生较大影响,进而影响了市场经济秩序和社会的稳定,因而政府主管部门介入的力度应更大。此外,可借鉴工业化市场经济国家的经验,当首次调解未达成协议时,为保护公共利益,有权在当地政府授权下责令双方在一定期限内禁止采用过激行为,并进行冷静思考,待规定期限届满后再行调解,使政府主导作用得到凸显。[5]

3.大力提升劳动争议调解的专业化水平,改变工作理念和方法

为提高调解质量和水平,提升调解工作效能,我国应在调解员入职资格、业务培训和选派任命等方面制定一整套科学规范的管理制度,大力提升调解的专业化水平和调解员的社会认同。调解专业化是许多国家普遍实行的一项原则,如在比利时,法律要求调解员具有完成指定任务的独立性以及处理人际关系的特殊才能和对劳动关系与劳动法的透彻理解;在美国,联邦调停和调解局通行的做法是要求被任命的新调解员需要有工会活动或人事管理的背景。[5]而调处劳动争议的新加坡调解中心(Singapore Mediation Centre)的调解员则通常都是各自专业领域内的佼佼者,包括议会成员、前最高法院法官、高级法律顾问、建筑师、医生、工程师、IT专家、项目经理、心理学家和大学教授,所有的调解员都要经过正式的培训和严格的审核。[6]作为调解人员,首先必须具有一定的专业基础和良好的业务素质,这样才能取得争议双方的信任和依赖。同时,要熟谙调解应该采用的特殊的工作方法和技巧,才能保证劳动争议调解工作真正达到实效。因此,必须在调解体系建设中始终关注和提升调解的专业化水平。就上文论及的人民调解而言,人民调解委员会只有配备业务素质良好的劳动争议调解员,才能真正使遍布城乡的网络成为劳资双方信赖的调解场所。同时,也应考虑改变调解的工作理念和方法,采用灵活多变的调解程序,力求更加有效地促成劳资双方的谅解。以新加坡为例,其调解制度对调解活动所使用的语言、时间、地点和具体程序都没有非常严格的限制。调解常常在调解中心咖啡厅以聊天的形式进行,形成非常融洽的调解环境,有利于纠纷各方达成协议,以温和的方式解决矛盾。正因为调解制度灵活有弹性,加之调解员的严格准入制度,新加坡的劳动争议调解制度的实效显著。相关资料表明,在新加坡,绝大部分的劳资纠纷案件都可以通过调解而得到有效解决,真正形成劳资纠纷的案件数量基本上维持在每年200 到300起。新加坡的劳资关系遂以和谐稳定而闻名,吸引了大量的外国投资者。[6]

4.持续推进和深化劳动人事争议仲裁院的建设,强化劳动争议仲裁机构的“准司法”属性,提升仲裁调解实效

在劳动争议机构的实体化问题上,局限于仲裁院的设立不过是增加几个编制、获取一点经费的认识是偏颇的,这只是机构实体化建设的浅层社会意义。深一层次的意义在于,仲裁机构的实体化应是我国现行劳动争议处理制度改革发展过程中的重要过渡性措施。劳动争议处理的理想模式是构建一套独立于行政部门的、专门从事劳动争议调解、裁决机构体系,如德国的劳动法院。但是我国劳动争议处理走劳动法院路子的条件尚不成熟。鉴于此,各级政府成立劳动人事争议仲裁院,独立行使劳动争议处理职能,强化其“准司法”的特性,正是顺应了历史发展的需要。[7]故当前坚定不移地推进和深化劳动人事争议仲裁院的建设,就是强化劳动争议仲裁机构的“准司法”属性的积极实践,各地应以此为契机,大大提升劳动争议仲裁机构的公信力,在调解程序中获得劳资双方更大程度的认同,从而从根本上提高调解的工作实效。

5.区分争议类别,逐步实现自愿调解和强制调解并行

在当代各国,出于对纠纷解决效益的追求和替代性纠纷解决方式的推行,以法律规定或法官决定强制当事人将某些类型的纠纷先行提交调解解决,或作为诉讼的前置程序,已成为一种普遍现象。原因在于,首先,从劳资双方角度来说,如前所述,劳资利益的冲突并不是偶然的而是必然存在的,如果这种冲突不能及时地加以缓解,合作关系就会出现中断或彻底分裂,在此过程中,劳资双方的利益都会遭受损失。这样一种双输的局面,对争议双方来说,都不是其期待的结果。这就使调解机制具有其牢固的经济和价值基础。其次,基于维护经济秩序、保持社会安定的目的,选择调解机制这样一种有效的手段来缓和劳资两方的冲突是更为理性。况且,调解在我国具有悠久的历史,历来是解决纠纷、协调社会关系的重要手段。鉴于此,我们建议区分争议类别,建立自愿调解与强制调解相结合的制度体系。劳动争议处理机制恢复运行之时,在我国的社会经济中,国营经济占据绝对主导地位,劳动关系中还没有集体劳动关系和个别劳动关系的区分,当然也就不会出现集体劳动争议和个人劳动争议的区别。改革开放初期,在劳动关系的调整过程中,也尚未出现集体协商(谈判)等解决劳动争议的形式和诸如罢工、散步等激烈的劳资冲突形式。但是,市场经济体制确立后,上述的争议和冲突形式已不可避免地出现,因而,在处理的方式和程序上,也应相应地加以区分和变化。随着集体争议案件的日益增多、三方机制的逐步完善和落实、区域性劳动争议调解机构的建设和推进,我国将具备有步骤地推行强制调解的条件。即对于一般的个别争议和集体争议,允许争议双方自愿选择是否接受调解;而对于重大的集体争议案件,应采用强制性调解制度。因为此类案件波及人数较多、矛盾易激化,如不及时加以妥善处置,容易导致集体的过激行为(如罢工等),对生产、生活和社会秩序都可能产生不可逆转的严重危害。[6]

6.用制度保障“主体多元,良性互动”调解格局的形成

要以制度保障多元调解主体之间、以及调解主体与劳动监察网格化资源等外部调解力量之间的信息互通和交流机制,促进形成“主体多元,良性互动”的劳动争议调解模式是健全劳动争议调解制度不可或缺的内容。例如,江苏省《“五位一体”调解意见》第23条规定:“建立劳动争议信息沟通反馈工作制度。司法行政部门、人力资源和社会保障部门、劳动争议仲裁委员会、人民法院和工会应建立畅通的信息沟通反馈制度,定期不定期地通报劳动争议纠纷的受理、仲裁和诉讼中的新情况和新问题。对群体性纠纷应当及时相互通报,做好各项预案工作。”第24条要求,“建立重大劳动争议纠纷案件联动处理制度。社会矛盾纠纷调处服务中心、企业劳动争议调解委员会、乡镇(街道)人力资源和社会保障所、劳动争议仲裁委员会在调处群体性和重大劳动争议纠纷案件时,应当及时向司法行政部门、人民法院、人力资源和社会保障部门、工会、企业方面代表通报相关情况,可以根据案情需要组成联合调处小组,维护社会稳定。”江苏省的上述规定均表明,要用具体制度保障和加强多元调解主体之间良性互动局面的形成。□

[1]高艳.完善我国劳动争议调解机构的思考[J].理论月刊,2008(1):95.

[2]参见最高人民法院、司法部2002年1月1日,关于进一步加强新时期人民调解工作的意见.

[3]褚利民.我国现行劳动争议调解制度的缺陷与完善[J].现代农业科技,2007(11):168-169.

[4]乔健.加强对转型时期劳工政策的研究[J].中国劳动关系学院学报,2005(3):6.

[5]褚利民.我国现行劳动争议调解制度的缺陷与完善[J].现代农业科技,2007(11):170.

[6]黄宇星.新加坡劳动争议调解制度研究[J].金卡工程·经济与法,2009(9):147.

[7]龚和艳.探索提升劳动争议案件处理能力[J].中国劳动,2007(6):15.

责任编辑:黄 杰

D922.591

A

1004-1605(2010)10-0084-04

史华松(1978-),男,江苏宜兴人,江苏省苏州市吴中区人民法院工作人员,主要研究方向为宪法学与人权保障。