仇 澄

(中共苏州市委党校法政部,江苏苏州 215011)

对完善相对集中行政处罚权制度的几点思考

仇 澄

(中共苏州市委党校法政部,江苏苏州 215011)

相对集中行政处罚权是伴随我国经济、社会的发展以及城市管理的需要诞生的。作为一种新的执法模式,虽然可以有效地解决行政执法中普遍存在的多头管理、重复处罚等问题,但从实践的情况来看,仍然存在一些问题,亟需改正完善。

相对集中行政处罚权;体制与机制;制度创新

进入21世纪,面对我国城镇化建设的新形势、新任务和新要求,实事求是地说,现阶段我国城市管理还存在很多弊端。城市管理中的多头管理、重复处罚、执法扯皮、争利避责的管理模式,既不符合行政处罚法的规定,也影响了城市管理的整体效能。加之执法人员素质参差不齐,执法方式有时欠妥,不但不能解决问题,反而在群众中造成不良影响。在这种历史背景下,相对集中行政处罚权制度应运而生。

所谓相对集中行政处罚权,就是根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)的规定,经国务院或国务院授权的省级人民政府决定,将若干个行政机关的行政处罚权集中起来,交由一个行政机关统一行使,行政处罚权相对集中后,有关行政机关不再行使已经由一个行政机关统一行使的行政处罚权,这是我国行政处罚法所确立的一项重要制度。《行政处罚法》第十六条至第十八条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机构行使有关行政机构的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚,受委托组织在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政处罚;不得再委托其它任何组织或者个人实施行政处罚。”1996年4月,国务院《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》明确要求:“行政处罚法是规范政府行为的一部重要法律,与行政机关的关系重大,其所确立的行政处罚设定权制度、实施行政处罚的主体资格制度、相对集中行政处罚权制度、听证制度、罚款决定与罚款收缴相分离制度、政府对行政处罚的监督制度等,是对现行行政处罚制度的重大改革,对改革政府机构、转变政府职能和加强政府法制建设都将产生深远影响。”在这里第一次使用了“相对集中行政处罚权制度”的概念。

实践中,人们也通常用城市管理行政执法权或综合执法权来指称相对集中行政处罚权,这主要是由于相对集中行政处罚权的试点工作首先是在城市管理领域内展开的。城市管理领域的管理主体多、涉及范围广、法律关系复杂、存在的问题也最集中,且过去分散执法的弊端在城市管理领域体现也最为突出,国务院批准各试点城市率先在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作,正是看到了问题的关键,找准了相对集中行政处罚权工作的切入点和突破口。因此,本文所讨论的相对集中行政处罚权制度特指城市管理领域的相对集中行政处罚权制度。

一、相对集中行政处罚权制度中存在的问题

相对集中行政处罚权制度推行以来,虽然取得了较好的成绩,各项工作也基本纳入了正常轨道,但目前仍处于实践探索和理论研究的初期阶段。通过近几年的调查,笔者发现在实施相对集中行政处罚权制度的过程中,仍然存在着一些问题,有待我们进一步研究并加以改正。

1.体制与机制方面存在的问题。实行相对集中行政处罚权,必然要求对有关部门的行政处罚权进行重新配置,涉及现有行政管理体制的改革,实际上这也是上层建筑领域的一场革命。既然是革命,就必然出现阻力,特别是来自权力被调整的有关部门的阻力。在政府和部门的关系上,部门往往主导政府,在不少上下级部门之间形成了难以打破的利益机制,政府统一的行政管理职责也因而被各部门分割,部门往往游离于其所在的政府之外,政府对所属部门缺乏有效的调控和监督手段,造成“大”部门“小”政府以及政府权力部门化、部门权力利益化的不正常现象。从总体上看,缺乏统一指导、协调和监督的机制,各部门主动支持配合不够,有的部门仍然行使已经调整由集中行使行政处罚权的行政机关统一行使的权力,有的部门不配合集中行使行政处罚权的行政机关依法履行职责的活动,对本部门掌握的有关行政管理资料和信息不移交,案件移送不够规范,应罚未罚等现象仍然存在,缺乏制度上的保证。有的城市甚至出现了集中的行政处罚权又回归原行政管理部门的现象。相对集中行政处罚制度的本意在于解决多头执法、职权交叉重复等问题,但在实践中,有些处罚权被人为分散,职责进一步交叉,提高了执法成本,影响了行政效率。如环境噪声管理,本来处罚权已分属不同执法部门,实施相对集中行政处罚后,不仅未把分散的处罚权集中起来,反而进一步把环保部门环境噪声管理分散划转到环保部门和城管执法部门,增加了管理部门,也使得市民为噪声投诉的对象从原来的一个部门增加到两个部门,给市民维权添加了不必要麻烦。原来无照商贩均归工商部门管理,现人为将这管理权一分为二:室内的无证摊贩归工商部门管理,室外的由城管部门管等等。这些做法均会提高执法成本,使职权交叉情况进一步强化。

2.行政处罚权集中范围不统一的问题。根据国务院办公厅下发了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63号)文件,城市管理领域实施集中行使行政处罚权的范围包括:(1)市容环境卫生管理、规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理等方面法律法规规定的全部或者部分行政处罚权;(2)工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权;(3)公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权。其后《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)文件进一步明确为:“市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权,强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施;城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权;城市绿化管理方面法律、法规规章规定的行政处罚权;市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;环境保护管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权;公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权;省、自治区、直辖市人民政府决定调整城市管理领域的其他行政处罚权。”但在具体实施中,许多城市对国务院法制办批准的综合执法的范围进行了调整。如:大连集中了规划、市容环境卫生、园林绿化、建筑市场、城市规划区内的土地管理、房地产管理、市政公用管理的全部行政处罚权;长沙市集中了规划、市容环境卫生、园林绿化的全部行政处罚权及环保、工商、公安交通的部分行政处罚权;安阳市集中了规划、市政、园林、环卫的全部行政处罚权及环保、公商、公安交通的部分行政处罚权。这些调整有着浓郁的地方色彩,随意性较大,影响了行政处罚权集中范围的统一。

3.行使相对集中行政处罚权的执法队伍建设问题。早在《行政处罚法》公布之初,国务院针对有些地方、部门聘用合同工、临时工从事执法工作,经费和其他保障条件又不具备,导致执法人员的整体素质下降,影响政府形象等问题,明确要求“加强对执法人员的资格、证件和着装管理,停止合同工、临时工从事行政处罚工作”。在国务院批准的试点工作方案中,又进一步要求“集中行使行政处罚权的行政机关,其执法人员必须是公务员”。但是,目前,全国各地的城管执法人员定为公务员身份的很少,主要还是部门聘用制的为主。例如,苏州市城管执法部门的人员组成方式,除局机关人员是公务员外,其余的420名编制全部是参照公务员管理的事业编制,人员来源主要有:一是城管部门原有执法人员,符合录用条件的;二是涉及相对集中部门的执法人员,如规划、市政、水务等划转人员;三是按照国家公务员条件,公开向社会招聘的执法人员。各县级市(区)组建的执法队伍也是这个模式。这种情况如果不及早采取措施予以解决,将会影响行政执法队伍的规范化建设,也不利于提高行政执法水平。

4.城管行政执法所面临的外部环境问题。城市管理行政执法的特殊性决定了执法任务的艰巨性、复杂性和困难性。相对集中行政处罚权,较之以往单个部门的执法来说,力度是大多了,但由于城管执法部门承担的执法任务重,执法范围广,面对的管理对象构成复杂,大多是一些社会弱势群体,执法内容大多涉及相对人的根本利益,这样在执法中很容易受到群众的误解,甚至是暴力围攻。而且受不良习惯和文明素质的影响,违反城市管理规定的人员群体相当庞大。城管执法部门所依据的法律、法规、规章又并没有赋予其相应的行政强制措施,暴力抗法现象时有发生,严重影响了城管行政执法工作的顺利开展。而为了维护良好的执法形象,执法人员面对突如其来的人身安全威胁往往束手无策,严重损及城管执法的权威和政府形象。此外,随着我国依法治国方略的深入实施,法律体系越来越完善,人民群众的法律意识越来越强,对城管执法工作和城管执法人员的要求也越来越高,执法人员在执法过程中的言行不当也越来越容易引起广大群众的误解或纠纷。全国各地城管负面事件和负面报道又比较多,指责城管、提起城管就摇头甚至辱骂城管的还大有人在,城管执法的外部环境不容乐观。

二、完善相对集中行政处罚权制度的几点建议

应该说,相对集中行政处罚权的确立有利有弊,但如何兴利除弊是问题的关键。“从法治的发展角度着眼,如果一种制度设计是值得并具有一定可行性的,我们就必须为它的建构迈出第一步,哪怕会遭遇种种阻力,甚至阻力过大而使得这一步走歪了。毕竟,任何制度文明的发展都是在学习、矫正、积累的过程中完成的”。[1]在相对集中行政处罚权制度的实践过程中,我们不能因为制度存在着缺陷和不足,而将现有的行政资源废弃,而另外又去找寻解决对策,我们应当从以下几个方面完善相对集中行政处罚权制度,为实行综合行政执法奠定基础。

1.完善相对集中行政处罚权法律规范体系。完善相对集中行政处罚权制度的当务之急是加强立法,我国应尽快出台全面、统一的法律法规为相对集中行政处罚权制度正身,保障在开展该工作时有法可依。根据《行政处罚法》的立法精神和相关规定,全国人大应及时制定《相对集中行政处罚法》或至少由国务院出台相应的《相对集中行政处罚条例》,在全国范围内统一规范实施相对集中行政处罚权制度的目的、原则、基本范围、实施程序、备案监督等基本规定。这样可以保证全国一盘棋,各地实施这一制度时也有了强有力依据。同时对现有法律法规中与相对集中行政处罚权制度相抵触的内容应及时进行修改。过去部门立法形成了实际上的部门利益保护,以立法形式使部门利益合法化是当前中国立法实践中的一大怪圈。同时“条条立法”和部门内部审批、执法管理“一条龙”的工作模式,使行政机关制定法规规章要么简单重复,要么冲突矛盾。在相对集中行政处罚权工作试点实践中存在的诸多问题,究其根本,其中重要原因就在于立法上未能统一和及时修正。这种人为制造的矛盾和冲突完全可以通过人们不断努力予以纠正。通过在法律、法规上对相对集中行政处罚权制度层层落实,可以确保该工作顺利、规范、有序的开展。

2.合理划分相对集中行政处罚权的集中范围。行政处罚权的集中范围是直接关系到行政处罚效率、关系到是否能达到集中目的的一个重要方面。因此,在确定集中范围时,应该合理、科学,不能一味求大,为争夺权力,不考虑市场经济发展的客观要求,不考虑行政机关的实际能力。不合理的集中范围划分只会让行政处罚陷入新的职权不清和权力交叉的窘境之中。在具体确定集中范围时,为保证科学性、合理性,应该考虑到以下几个因素:(1)实施相对集中行政处罚权制度是为了解决多头执法等问题,因此,集中的对象应该是存在职权交叉,确实需要集中的权力,某些权力单一,执法主体明确,则无需纳入集中范围。同时,集中的行政处罚权要具有“相关性”和“关联性”,基本属于同类,行为目的、活动规则类似,这样才能保证执法人员执法时能一并查处,符合行政效率的要求。(2)相对集中行政处罚权涉及到要将原属其他部门的权力划分给执法机关的,要尽量整体划转,如果某项职能不能整体划转,那就以不集中该职能为原则,对因行政管理的需要确实要部分转移权力的,法律、法规必须对原机关及综合执法机关各自的处罚权力一一列明,而且在列举的过程中要尽量避免使用实际可操作性不强的语句。(3)对于相对集中行使专业性较强的行政处罚权,需要进行一些技术性鉴定,如噪音标准、水质的测定等等时,在分散处罚体制中,应该明确相关职能部门或专业鉴定机构的认定、鉴定职责。

3.努力打造一支高素质的城管执法队伍。执法人员的素质高低,直接关系到相对集中行政处罚权制度能否有效推行和取得预期成效。要对现有的城管执法队伍不断加强业务水平和道德素质教育,使执法队伍始终保持高昂的战斗力和业务工作的高水准。对于从社会招录的人员,必须通过严格的考试、考核程序,依照公平、公正、公开的原则,将文化程度高、法律政策水平高、工作能力强、职业道德佳、身体素质好的人员吸收到执法队伍中来。严格行政执法人员资格审查,杜绝不具备执法资格的单位和个人从事行政执法工作。在行政执法队伍中进一步开展以执政为民、公平正义、服务大局为主要内容的社会主义法治理念教育,积极引导全体城管执法人员树立正确的执法动机和目的,做到严格执法、文明执法、公正执法,树立行政执法队伍良好的社会形象。要对执法人员的违法执法责任进行明文规定,对不履行责任的人员进行严格追究,应该尽快改变现行法律法规对执法人员违法执法责任规定模糊的现状,通过硬性规定以列举的方式明确执法人员的责任,对某种具体违法、不当行为该给予何种具体的处罚方式、具体追究程序都一一予以规定,增强法对执法人员的指引作用,加强法的威慑力,确保责任能真正落实。

4.加快推进相对集中行政处罚权相关制度的创新。为更加有效施行相对集中行政处罚权工作,必须与时俱进,加快制度创新,及时解决推行这一工作的诸多深层次矛盾。一要正确处理行政处罚权与行政管理权的关系。实施相对集中行政处罚权的意图之一,是想使行政处罚权与行政管理权“两权分离”,目前国内大多城市实行的是“一套班子,两块牌子”(即冠名为“××城市管理局”和“××城市管理行政执法局”)这种“相对分离”的模式。也有人提出“完全分离”:行政管理机关和行政处罚机关完全分开,从各机关分离出处罚权,归于独立的综合监督执法机构统一行使。两种模式纷争的背后隐藏着权力和利益的争夺。为了从根本上解决行政处罚的重复性、分散性和低效性,笔者以为应当改革现行行政管理体制,对行政管理权和行政处罚权的权力重新配置,使行政管理机关与行政处罚机关完全分开。这样可避免“一套班子,两块牌子”两权不彻底分离而产生新的条块分割的矛盾和增加协调成本。当然这里强调行政管理权与行政处罚权的分离,并非意味着行政处罚权与行政检查权的绝对分离,其实这两种权的行使有时是难以分开的。《行政处罚法》中就明确赋予行政处罚执行机关的行政检查权,因为行政检查是行政处罚的必要前提,没有必要的行政检查,就难以作出准确的行政处罚。二要加强综合执法机关与其他职能部门的互相监督,处罚机关在执法时,发现审批、许可等有问题的,要及时反馈给相关部门,审批、许可等部门发现处罚不当时也应及时通知执法机关,对方机关拒不改正的可以直接向本级人民政府反映。三要建立相对集中行政处罚信息公开制度。信息公开,不仅有利于行政相对人了解法律法规和相关执法程序,更好地理解和配合行政执法机关的行政活动,而且也是对行政执法机关的有效监督,保证执法机关依法行政,最终维护行政相对人合法权益的有效办法。城市管理往往涉及千家万户,与百姓利益密切相关,在实施相对集中行政处罚权活动中,尤其要完善和推广咨询会、听证会、评议会制度,在涉及重大行政处罚案时,要形成由所有利害关系人、有关专家和执法部门共同参与的执法程序,使各方利益需求得到充分有效表达。□

[1]沈岿.法治和良知自由:行政行为无效理论及其实践之探索[J].中外法学,2001(4).

责任编辑:钱国华

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1004-1605(2010)10-0070-04

仇澄(1953-),男,江苏苏州人,中共苏州市委党校法政教研部教授,主要研究方向为行政法学。