许淑萍,王士俊,郭景春

(1.黑龙江省社会科学院,哈尔滨 150036;2.黑龙江省民营经济年鉴编辑部,哈尔滨 150036)

黑龙江省大部制改革问题探讨

许淑萍1,王士俊1,郭景春2

(1.黑龙江省社会科学院,哈尔滨 150036;2.黑龙江省民营经济年鉴编辑部,哈尔滨 150036)

黑龙江省大部制改革已取得初步进展。在大部制改革过程中,坚持因地制宜原则,在组织结构设置中体现了本地的特色;在政府职能转变中,将部分政府职能让渡给社会组织,实现职能的无缝衔接;在较大程度上实现了职能的有机统一。黑龙江省的大部制改革仍须进一步深化,才能达到预期的目标。

大部制改革;政府职能;黑龙江省

黑龙江省大部制改革经过近一年的精心设计、审慎推进,已经首战告捷,初见成效。但是改革进程中也遇到和提出了一些重大理论和实践问题,需要进一步研究和探讨。认真研究和解决这些理论和实践问题对于巩固改革成果并继续深化改革具有重要意义。

一、组织机构设置:既要考虑上下对口,又要充分体现地方特点

黑龙江省大部制改革的第一阶段,即省政府一级的改革已经完成。从总体上看,改革后的机构设置在数量上完全控制在中央所规定的数量之内,在结构上充分体现了上下对口。但是,在机构设置上,黑龙江省的地方特点并不鲜明和突出。这里就提出一个问题,黑龙江省政府的机构设置如何因地制宜,反映地方特点。

地方政府的机构设置,是由我国的行政体制、社会发展状况以及自然环境等多种因素决定的。我国幅员辽阔,区划众多,各地之间的政治经济社会文化发展不平衡,而所处的自然环境也有很大差别,因此一级政府的设立要考虑一个地方社会管理的需要。区域社会政治经济文化发展状况和特点不同,必然赋予管理主体特定的管理职能,这种职能的体现和实现方式就是管理主体的不同的组织结构。当然,并不是所有职能都要单独体现在相应的组织结构当中,而是要看这项职能在整个职能结构中的地位,如果某项职能在职能结构中的地位确实十分重要,就必须设立专门机构去承载。组织结构的优化,就是正确处理各项职能之间的关系,优化这种特定的职能结构,在此基础上,科学合理地建立体现和行使这些职能的组织结构。优化职能结构是进行组织机构设置的基础,也是中央提出各地机构设置要因地制宜的理论依据。

黑龙江省地处祖国的东北边陲,拥有大农业、大工业、大能源、大森林,边境口岸最多,但是经济文化发展相对落后。这就形成了区别于其他省份的不同的地域特色。黑龙江省的大部制改革在一定程度上反映了地方特点,坚持了从实际出发的原则去构建某些具有地方特色的机构。例如,在煤炭监管方面、农垦管理方面机构设置已经体现出黑龙江的特点。但是在其他方面还不够充分和鲜明,还需要强化这种地方特性。特殊的地域环境和发展特点赋予政府特定的管理职能,而政府组织结构中没有体现和承担这种职能,就不能保证这种特定职能的实施。因此,从长期看,随着黑龙江省社会经济文化进一步发展,这种职能就有可能旁化和落空,不可避免地出现管理偏差和矛盾,造成政府管理的不适应。

改革中遇到的问题应该通过深化改革来解决。目前大部制改革并未结束,而是刚刚拉开序幕,改革正在向纵深发展。依据中央精神,这次改革既坚持原则性,又强调灵活性,为地方因地制宜预留了探索空间。

第一,在深入推进改革过程中,省政府机构要适应发展的要求在突出地方特色上作进一步调整。在厅局一级可以不作大的变动,但有关厅局内部应增设适应地方特色管理需求的组织机构,如粮食管理、能源管理、口岸管理以及大公共服务、城乡一体化、高寒气象管理等。通过逐步调整,使组织机构进一步优化和完善,充分体现职能结构的要求。

第二,市县政府大部制改革刚刚开始,在市县改革过程中,应充分认识各地的特点。例如,边境县与内地县、工业县与农业县、资源型县市、资源枯竭型县市与非资源型县市以及民族自治县市与非民族自治县市等都各有相应的特点,在机构设置上不会完全一致。要鼓励各地在正确把握各地特殊性的基础上,“根据当地的社会发展需要和实际情况,因地制宜地设立大部和部门内部机构”[1]。

二、实行三权分离:既要在组织结构设置上体现,又要在运行机制中保证

黑龙江省大部制改革形成了新的组织结构和运行机制,强化了业务监督部门,建立了相应的责任机制。但从整个组织结构和运行机制看,三权分离不够清晰,在组织结构中没有明确体现出决策、执行、监督三权的相互协调相互制约。这里需要研究和探讨的问题是三权分离是否必须在组织结构中体现出来,如何通过运行机制保证三权的分离与协调。

三权分离是指政府的行政权划分为行政决策权、行政执行权、行政监督权。三权既是行政的三项权能,又是行政的运行过程。三权只有相互制约相互协调,才能防止权力滥用,实现协调高效运转。但长期以来,我国政府机关实行的是集决策权、执行权、监督权于一身的“三权合一”体制。三合一的政府行政体制造成很大的体制性弊端,成为我国行政体制改革需要解决的一个重要问题。因此,党的十六大提出决策、执行、监督相协调的要求。党的十七大又进一步强调,要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》中明确提出:“按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,紧紧围绕职能转变和理顺职责关系,进一步优化政府组织结构,规范机构设置,探索实行职能有机统一的大部制,完善行政运行机制。”三权分离是这次行政体制改革的一项重要任务和必须解决的关键问题。

三权分离既需要在组织结构中体现,又需要运行机制予以保证。组织结构既是权力结构又是运行结构。它规定了正式的权力分配关系和权力运行路线,是权力分配的依据和权力运行的保证。如果在组织结构中没有确定三权分离的组织结构关系,那么就很难建立三权分离的权力结构和运行机制,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。但是,实现相互协调又相互制约的权力结构和运行机制并不是一蹴而就的,不是通过一次改革就能完成的,需要一个长期的改革过程,需要通过机构改革、组织结构不断优化逐步实现的。而且,体现三权分离的组织结构形态和运行机制也并不只有单一形式,而是具有多种形式。各地可以根据本地的实际情况,建立相应的组织结构和运行机制。

十分明显,黑龙江省的大部制改革欠缺三权分离的组织结构设计。但是,改革并未终结,改革还要向纵深发展。在深化改革中,应该把逐步建立三权分离的组织结构和运行机制作为改革的重要内容。

第一,在现有改革成果的基础上,进一步强化监督机构。要完善监管体制,包括监察厅等专门监督机构和市场监管、安全监管等行业或业务监察机构,充分发挥监督机构的职能作用。同时,可以考虑把现行涉及市场监管的有关机构整合,统一行使市场监管职能。

第二,根据需要适当增设专门行使行政运行过程监督权的专门监督部门,即时进行对决策、执行、监督过程的监察。

第三,组建决策中心,围绕决策中心逐步形成科学完善的决策体系。决策中心可分省长办公会议和厅局长办公会议两级。围绕不同业务范围的决策中心,建立相应的参谋、咨询和信息机构和必要的支持系统。

第四,组建执行中心,把主要担负执行职能的各个部门进行整合,形成一个综合执行机构,专门行使决策执行的权力。在此基础之上进行整个组织结构的调整和优化,建立相适应的运行机制,这样,就逐步形成了权力相对分开又相互协调的结构体系,实现决策科学、执行顺畅、监督有力的目标。

三、转变政府职能:既需要政府首先让渡,又需要社会密切协同

转变政府职能是政府大部制改革的核心问题。黑龙江省大部制改革过程中紧紧围绕这一核心问题进行了机构整合,撤并了一些机构,厘清了交叉职能,转移了部分职能,把政府不该管、管不好,本应属于社会管理的职能转移给相关的社会组织。应该说,黑龙江省大部制改革实现了预期目标,改革成果应该予以充分肯定。但是,这是否就意味着政府职能转变已经完成了呢?其实不然,这里还须解决另一方面的重要问题。政府职能转变并不是政府的单方行动,而是涉及政府与社会两个方面让渡与承接的互动过程。政府职能转变,首先需要政府让渡,但不可忽视的另一方面,就是社会组织无缝隙地承接这些职能。黑龙江省大部制改革过程中有所欠缺的就是政府大部制改革中的社会协同,即社会组织相应协调配套发展。

政府大部制改革的全部内容,从转变政府职能这一点来说,既包括职能转让、机构整合,又包括社会组织发展,承接政府转移出来的社会管理职能。培育和发展社会组织是政府大部制改革的题中应有之义。综观黑龙江省的大部制改革,在支持和培育社会组织发展方面存在明显欠缺,这种状况将直接影响到政府职能转变的实际效果。“大部制改革将一些原本由政府承担的职能转向社会,社会组织对相应职能的承接将影响着大部制改革的成效。”[2]长期以来,我国实行高度集中的行政体制,行政权力控制一切。真正的社会组织缺少生存空间,社会组织发展不够充分,这种现象在黑龙江省尤为明显。一是社会组织发展数量不足。就每万人拥有的社会组织来说,德国为 120个,法国为 110个,香港 25个。而我国发达地区,如青岛、上海等地,社会组织分别为每万人 6.5个和 6.1个,黑龙江省仅为 3.0个。二是在政府大部制改革过程中,政府缺少包括行政体制改革和社会组织发展的总体方案,没有同步进行社会改革,培育和发展社会组织。与政府机构整合相比,社会组织发展滞后。转变政府职能是我国行政管理体制改革的基本目标,发挥社会组织作用是实现政府职能转变的重要条件。没有社会组织的充分发展,就不可能有效承接政府转移出来的社会职能,政府职能转变就不可能真正到位,已经改革的东西可能就要回潮。因此,黑龙江省大部制改革第一步完成后,必须抓紧采取有效措施,深化社会体制改革,支持和发展社会组织。

第一,实行政社分开,为社会组织发展创造宽松条件。在高度集中的行政体制下,我国社会组织是作为政府组织的附属物而存在的,一直存在着政社不分现象。虽然近年来黑龙江省在社会管理体制改革方面已经“试水”,但政社不分现象并没有根本改变。当前,必须改变管理体制上的政社不分现象,“理清公共服务提供方(政府)和承接方(社会组织)之间的职责边界”[3],把社会组织转变为担负某种社会职能的独立的社会主体,分清二者的职能界限,切断组织、人员上对政府组织上的隶属和依附,改变必须由政府部门主管的现象。

第二,大力支持和培育社会组织,提高管理能力和水平。黑龙江省社会组织发展的先天不足,决定了当前社会组织的发展必须由政府给予支持和培育。要通过购买服务等方式,从经费以及其他组织要素上给予扶持,推动社会组织快速发展。帮助社会组织不断提高承接和履行社会职能的能力和水平,为政府职能转变提供良好的社会环境。

第三,健全法制,准确定位政府与社会组织的职能。要健全法律制度,正确地进行政府职能定位和社会组织职能定位,清晰合理地划分政府与社会组织的职能界限,将技术性、服务性和经办性职能交给社会组织承担。要完善二者的分工合作机制,实现政府与社会组织的互相补充、良性互动、合作共赢。

第四,优化市场环境,创造社会组织通过市场竞争承接社会职能的机制。政府职能转变,把不属于政府的职能转交给社会组织,这种转变并不应由政府指定或内定某个社会组织承担。这些社会事务的管理应通过市场竞争,进行公开招标或其他平等竞争的方式来确定。这就要优化市场环境,建立相应的市场竞争机制,保证社会管理事务由优良的社会组织承接。这样,既可以减少社会管理成本,又可以提高管理效率,实现政府与社会的双赢。

四、实现职能有机统一:既要从职能内容上实现有机统一,又要从职能运行方式上实现有机统一

职能有机统一,是政府大部制改革所遵循的一条重要原则,也是机构整合所要实现的预期结果。党的十七大明确提出,要“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部制体制”。黑龙江省大部制改革中坚持这一原则,进行了职能整合和机构调整,优化了政府职能结构和组织结构,基本达到了预期目标。但严格地说,改革的结果距离职能有机统一的要求还有一定距离。例如,某些机构的职能还有交叉,有些部门整合的有机性不强。而有些职能的整合及其有机统一,从一个方面看是合理的,从另一角度看却是不合理的。总之,就真正实现职能有机统一来说,黑龙江省还需要进一步深化改革,提高职能有机统一的程度,逐步接近改革的目标。

职能有机统一,其基本含义是把具有内在联系的职能紧密地整合在一起,实现职能结构的优化,并据此设置组织结构。职能有机统一,需要从不同方面、不同角度去考察,去实现。例如,从职能内容上和职能的实施方式上,从具体职能的整合上和总体结构的优化上,都可以体现出或实现职能的有机统一。当前,人们更多注意的是从职能内容上实现职能的有机统一,而忽视从运作方式或管理过程上实现职能的有机统一。实行大部制,不仅要建设以职能内容为中心的职能有机统一的职能结构和组织结构,而且还要建立以职能实施方式或管理过程为中心的职能有机统一的职能结构和组织结构。美国大部制所依据的职能有机统一,就是把职能内容方面的有机统一和职能实施方式的有机统一结合起来并建立相应的组织结构。其政府机关可分两大类,一类是政府行政部门,以其职能内容的有机统一设置了 15个政府部门,拥有相关领域的决策权、解释法律和政策权以及行政裁决权;另一类是独立的政府机构,设有 60多个部门,主要行使行政执行权,办理行政事务,其行为受总统和法院监督。英国于 20世纪 90年代开始推行政策制定与执行相分离的政府模式,内阁部门主要负责政策制定,同时将部门内设机构成建制地转为执行机构,负责政策执行。可见,职能的有机统一还必须考虑在职能运行方式方面是否实现有机统一,并作为组织结构优化的重要依据。

鉴于上述分析,黑龙江省的大部制结构设置还有一定的差距。片面考虑按照职能内容设置机构却对按照运作职能设置机构有所忽视,在有些事项上还存在着职能交叉的现象。要解决这些问题,黑龙江省要总结经验,深化改革,除了要解决省政府目前自身存在的问题外,在下一步市县改革中,特别注意从最佳角度、最大程度上实现职能的有机统一。

第一,要先总体后局部。各市县在按照有机统一原则进行职能整合过程中,先要考虑总体的职能结构优化,正确处理各项职能之间的关系。在总体结构优化的基础上,再进行局部结构的优化。如果只有局部优化而没有总体优化,局部优化不可能发挥其效能。而总体结构优化,可以在很大程度上降低或解决局部欠优所带来的冲突和矛盾,并能逐步实现局部职能结构的优化。县市政府要根据省政府的改革经验,形成大农业、大城乡建设、大交通、大公共服务的职能结构和组织结构。

第二,要先上层后下层。提高职能有机统一的程度,在逻辑顺序上,应该按照先上层后下层的程序,有步骤地逐步推进。早在数年前,我国部分地方政府就进行了具有大部制性质的机构改革,也取得了一些成效,但由于我国政府机构设置和既定框架所致,这些改革没能得到坚持。“因此,地方政府大部制改革必须自上而下地进行才能获得成功。”[4]先上后下就是先整合上层,后整合下层,一步一步向下延伸。这样可以以上层为样板,供下层参照,又可以减少冲突和反复。具体来说,在政府层级上,就是先整合省政府,后整合市县政府。要优先解决省直管县问题,然后再解决市县自身问题。涉及地方与中央交叉的职能,以及地方上下级交叉的职能,如在粮食、林业、能源以及一些大型国企的管理权限上,要先正确处理交叉的职能关系,然后再整合本级政府的职能有机统一问题。

第三,要先易后难。政府各类职能之间的关系是相互交错极其复杂的。从不同角度分类,具有不同的相关性。有些职能的相关性十分清晰,而有些职能之间的相关性大小却不易判断。清晰的就容易按有机统一原则进行整合,不甚清晰的则较难确定。在这种情况下,应该先解决较易判断的,对其先进行整合;难度较大、较为复杂的,可待进一步认识后,后续解决,不断调整,陆续到位。

第四,要先主后次。市县政府职能交叉重叠现象同样表现在政府组织结构的许多方面,但这些冲突重叠问题的严重程度是不一样的。有的方面情况严重,影响较大,成为影响工作绩效的主要问题,例如,省直管县还是市管县问题,直接关系到市县级政府的工作效能。而有的方面冲突重叠现象相对较少,影响也不大。例如,城市的自身建设管理问题。因此,要根据各层级政府的职责重点,突出民生问题,合理调整机构设置。在解决职能交叉、进行职能整合过程中,必须抓住主要矛盾、主要问题、严重问题,优先予以解决,其他问题可以随之逐步予以解决。这样,可以减少反复,避免冲突,保证职能整合的顺利进行。

[1]张成福 .大部制改革的五大误区[N].北京日报,2009-11-23.

[2]孙荣飞 .大部制改革临产 社会组织力量待夯实[N].第一财经日报,2008-02-25.

[3]徐乃平 .加强政社合作促进政社互动[J].社团管理研究,2008,(6).

[4]普永贵 .大部制:当前我国地方政府机构改革的总方向[J].天津行政学院学报,第 10卷,(5).

[责任编辑:赵延民]

D673.5

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1008-8520(2010)06-0021-04

2010-09-01

黑龙江省社会科学基金项目(08B034)

许淑萍 (1963-),女,河南获嘉人,政治学研究所副所长,研究员。

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