何 燕

(长沙理工大学法学院,湖南长沙 410004)

由“番禺皮革厂案”看“环境民事公诉”＊

何 燕

(长沙理工大学法学院,湖南长沙 410004)

“番禺皮革厂案”是一起典型的环境民事公诉案件。尽管目前环境民事公诉在我国的法律当中没有明文规定,但是在宪法、环境保护法等领域已有一定的法律和政策基础,各地人民法院逐渐开始受理环境民事公诉案件,某些地方立法机构已经出台相关规定。准确界定环境民事公诉,赋予检察机关环境民事公诉权,从实体法和程序法等方面合理构建环境民事公诉,是环境司法的当务之急。

环境民事公诉;界定;构建

2009年8月,广州海事法院对其受理的番禺区人民检察院诉东泰皮革厂一案①案情如下:2008年7月13日,广州市环境监察支队番禺大队接到投诉:位于东涌镇官坦村虾导涌交警中队第九分队北面的排水口处发现大量的红色废水.执法人员赶到现场,对该区域内工厂逐一排查,发现污染源为东泰厂.该厂将没有经过污水处理设备净化的红色废水直接排放,严重损害了环境质量.事件发生后,区环保局对该案进行了初步调查,后移送至番禺区人民检察院.检察机关作为原告对皮革厂提起诉讼,广州海事法院同意受理此案.作出一审判决:东泰皮革厂立刻停止排污行为,并赔偿环境污染损失和费用共6.25万元;赔偿款项由原告受偿后上交国库。[1]自此,在我国现行法律尚无明文授权的背景下,又一起检察机关主动介入,成为原告并获得胜诉的环境民事公诉案件浮出水面,引起社会的广泛关注。环境民事公诉的界定,它与环境民事公益诉讼的联系和区别,地方检察机关对此类案件享有起诉主体资格的依据,相关法律和社会实践发展的趋势以及环境民事公诉案件的受理范围、审判程序、管辖权限、诉讼时效和费用等问题都值得我们予以进一步的研究和探讨。

一 “环境民事公诉”之界定

我国环境法学界对于环境民事公诉的定义颇具争议,有学者认为它是环境公益诉讼的新发展,特指由国家公诉机关即检察院为保护公共环境利益,针对环境违法行为提起的公益诉讼。[2]也有学者认为它是国家特设机关以国家名义对环境污染者或破坏者提起的排除危害之诉或损害赔偿之诉。这里的国家特设机关是指环境保护部门。[3]从权利来源看,环境民事公诉应当是享有环境民事公诉权之人所提起的诉讼。公诉权产生的最初目的在于反对法官独揽大权的专职审判制度,将控告权和审判权分离。[4]为强调公诉权行使的独立性,世界各国大多通过立法和检察官身份予以保障。根据我国宪法、刑事诉讼法和检察院组织法的规定,检察机关是行使公诉权的唯一机关,其他任何机关、组织都不享有公诉权。[5]尽管我们更多的是在刑事领域看到检察机关的公诉,但民事公诉也是检察机关履行法律监督职责的重要方式之一。[6]尤其当涉及到国家、社会公共利益时,民事公诉更是不可或缺,在环境法领域亦是如此。环境民事诉讼可以因为国家公诉机关的介入而产生特殊的环境执法效果,不仅可以成为环保部门行政执法的支持和补充,而且可以为环境污染损害的受害人提供更具强制力的司法保护和救济。所以,笔者认为环境民事公诉应当是国家检察机关为保护公共环境利益,对环境污染或破坏者提起的诉讼,而不是环保部门。这既于法有据,也有助于提高执法的实效性。

二 “环境民事公诉”与“环境民事公益诉讼”之区分

比照上述环境民事公诉的定义,“番禺皮革厂案”是由番禺区人民检察院针对东泰厂违法排放大量工业废水,造成严重环境污染,并以停止排污、赔偿损失为诉讼请求而提起的一项民事诉讼,显然,该案的性质属于典型的环境民事公诉。但在实践中也存在一些平等主体之间发生的因行为人违法导致公共环境权利受到侵害而提起的民事诉讼,而这类案件一般定性为“环境民事公益诉讼”。“环境民事公诉”、“环境民事公益诉讼”、“环境公益诉讼”这个几个概念之间是存在一定的联系和区别的。

关于公益诉讼的概念一直没有成文法的权威解释,综合国内各派学者的观点,中国公益诉讼的一般特征有:一是涉及不特定的多数人的私有权益,不是指公权利益,而是“公众的广泛的私有利益”;二是个体诉讼标的很小,相对于涉及的公众总体权益而言往往微不足道;三是被告一般是公权部门和大型垄断性企业等强势主体;四是诉讼指向的目标都是具有代表性和普遍性意义的,甚至是代表未来法治发展走向的。[7]

环境公益诉讼是公益诉讼的类型之一,它是指任何人基于行为人的不法行为致使公共环境权利受到侵害或有侵害之虞时提起的诉讼。[8]这里的不法行为主要是指污染环境或者破坏生态的行为。环境公益诉讼可以分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类型。两者的区别在于提起诉讼的原告身份不同,前者是公民、法人或者其他组织;后者则特指作为国家公诉人的检察机关。其中普通环境公益诉讼分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两种。而环境公诉则分为环境刑事公诉、环境民事公诉和环境行政公诉三种形式。[9]

环境民事公益诉讼是指公民或者组织,针对其他公民或者组织侵害公共环境利益的行为,请求法院提供民事性质的救济。它表现出“私人对私人,私人为公益”的特点,典型案例有2007年“林雷诉厦门公交公司案”①2007年12月10日,《中国环境报》报导了福建省厦门市普通市民林雷放弃工作专职义务从事对公交车尾气超标排放的调查,并以公交车尾气排放影响身体健康为由,将厦门市三家公交公司告上法庭,索赔人民币1元的案件.该案中林雷和公交公司作为原被告双方,其主体地位平等,属“私人对私人”;公交车排放尾气妨碍了人们对清洁空气权的享受且威胁到身体健康,是一种损害公共利益的行为,林雷的起诉体现“私人为公益”.因此,该案应当定性为“环境民事公益诉讼”.。而环境民事公诉是指在公民或者法人侵害公共环境利益的情形下,检察院为了维护环境公益,以国家公诉人身份实施干预,请求法院制止和制裁这种环境侵害行为的诉讼。它表现为“检察院对私人(即环境民事行为人)之诉,并以检察院请求法院针对环境民事侵害行为“实施民事救济”为目的。

由此可见,环境公益诉讼是一个大范畴,包括了环境民事公诉和环境民事公益诉讼。环境公益诉讼的主体可以是公民、法人、组织,也可以是国家机关,并且根据案件形式可以分为民事、刑事、行政案件三种。其中由检察机关提起的民事诉讼属于环境民事公诉,除检察机关以外的公民、法人、组织和其他国家机关提起的民事诉讼是环境民事公益诉讼。虽同为保护环境公益,但检察机关提起环境民事公诉较之一般起诉者提起环境民事公益诉讼具有无法比拟的优越性和实效性:其一,检察机关作为国家法律监督机关拥有相应的司法职权和专业团队,可弥补公民个体专业法律素质之不足;其二,环境公益诉讼通常由非直接受害人提起,此种救济方式对于起诉人而言缺乏回报机制,由检察机关承担起诉具有稳定持续的特性;其三,检察机关拥有的国家力量相对于单薄的个人力量,更能保证诉讼结果的公平公正,同时还可避免个人承担诉讼风险能力不足等问题。

三 环境民事公诉之法律依据

“番禺皮革厂案”从法理角度来看属于环境民事公诉,但番禺区检察院行使起诉权的法律依据却是不充分的,这与我国环境民事公诉的立法现状紧密相关。目前,在我国提起和审理民事公诉案件的主要法律依据有:《宪法》第1条“国家保护社会主义的公共财产,禁止任何组织或个人……破坏国家或集体的财产”;《民法通则》第5条“公民、法人的合法民事权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯”;《环境保护法》第6条“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”;《民事诉讼法》第15条“机关、团体、企业事业单位对损害国家集体和个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位和个人向人民法院起诉”;《人民检察院组织法》第4条“人民检察院通过行使检察权,保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”。

从上述调整民事公诉的法律规范来看,我国现行法律尚无明文授权检察机关可以作为提起环境民事公诉的主体,但是在宪法、环境保护法等方面已经为这一制度的产生奠定了坚实的法律基础。比照《环境保护法》第6条和《人民检察院组织法》第4条的规定,番禺皮革厂的排放废水行为严重污染了水环境,危害人体健康,损害了公共利益,作为专司国家公诉职能的检察院,属于“一切单位和个人”的范畴,显然可以据此“对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”,即提起环境民事公诉。在一定程度上,“番禺皮革厂案”是我国检察机关提起环境民事公诉的有益探索,期待深化。

相对于我国法律在环境民事公诉规定上的欠缺,国外的法律确有值得借鉴之处。比如美国在1969年环境保护条例、1970年防止空气污染条例当中,均授权检察官提起相应诉讼,或者支持主管机关或私人提出的诉讼请求。[11]对于特定的涉及环境公共利益的案件,赋予检察机关提起民事公诉权是维护弱势群体利益的需要,也是保护国家和社会利益的需要。《环境保护法》、《民事诉讼法》、《人民检察院组织法》等实体法和程序法应当适时补充相关规定,为检察机关的环境民事公诉权提供直接的法律依据。

四 环境民事公诉之现实依据

尽管检察院提起环境民事公诉在我国尚未有明确的规定,“番禺皮革厂案”也被称之为“环境民事公诉试水”,但是地方立法和司法实践早已跃跃欲试,甚至有的已经“破冰”、“出台”。比如2008年11月,江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》,通过办理支持起诉、督促起诉、提起环境民事公诉案件等方式,由法院和检察院共同扼制侵害环境公益的违法行为。这也是国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定。

而类似“番禺皮革厂案”的案例近年来在全国各地法院也是频频出现,比如2008年12月4日,贵阳市检察院诉熊志金等人违规开发乌龟山,要求其排除妨碍、恢复原状案在清镇市法院环保法庭公开审理并当庭判决。2008年12月9日,广州海事法院对珠海区检察院提起的广东首例水资源污染公益诉讼案作出一审判决。法院判处被告陈忠明赔偿环境污染损失和费用11.7289万元,由原告受偿后上交国库,用于环境治理。大量案例表明,人民法院已经向社会敞开了环境民事公诉的大门,尽快确立检察机关在环境民事公诉中的法律地位已是势在必行。

五 环境民事公诉之构建

环境民事公诉的优势在于检察机关具有较强的专业素质和司法威慑力,赋予其诉权易于解决公益维护缺位的问题,同时能避免环境民事公益诉讼中其他起诉人可能导致的滥诉或者因居于弱势地位而导致的诉求乏力的境况。环境民事公诉的重要性是显而易见的,但它一直未能成为正式的制度化实践,究其深层次的原因,与我国建国初期的立法思想滞后、重法律或者权力机关对公众行为的约束性和管理性、轻司法对公众利益的保障性和服务性等因素不无关系。

随着近年来立法观念的转变和法制建设的迅速发展,当前建立环境民事公诉制度既是形势所需,也具有现实可行性。我国现行的法律规定并不排斥环境民事公诉,且实践表明,环境民事公诉在我国司法领域已经由试点探索到渐成规模,法院在审理此类案件的过程中也积累了一定经验。另外,国外公益诉讼立法和司法实践中的许多做法可以为我国所参考和借鉴。构建我国环境民事公诉制度应当注重以下几个方面:

第一,坚持以人为本的立法理念。法律的制定要以保护人民利益为核心,权力机关的定位也要从单纯的社会管理者转变为以服务于人民为中心,根据法制建设发展不同阶段的需要,充分发挥权力机关的各项职能。在目前环境民事公益诉讼并不活跃的情况下,出于维护环境公共利益的需要,检察机关应负起责任,带动环境公益诉讼的发展,即以环境民事公诉的先发展推动环境公益诉讼。

第二,明确检察机关提起环境民事公诉的法律地位。现阶段在相关立法中确立环境民事公诉权是有效执法的前提。比如在修改环境保护基本法时,规定可以由人民检察院代表公众利益提起民事诉讼,并确定检察院受理环境民事公诉案件的范围。具体范围的划定可以借鉴无锡市的立法经验:一种情况是环境污染后,一些原本该负起责任的单位,在法定的期限内未采取行动的;另一种情况是不提起公诉可能会导致环境公益遭受进一步损害的。比如说在一些水污染案件中,影响的可能是居民的饮水安全和正常生活,如果不及时提起诉讼,会导致更多人的环境利益受到侵害。

第三,强化检察机关在环境公益诉讼中的支持、督促起诉职能。检察机关的主要职能和工作重心仍然应当是打击犯罪、维护社会秩序的稳定,若要检察机关承担全部环境公益诉讼案件的起诉,势必加重检察机关的负担,更不利于环境公益诉讼旨在实现诉讼民主化、拓宽公益侵害救济渠道、预防环境污染等目的的实现。检察机关在环境公益诉讼案件中适时充当诉讼的支持者或是督促者,既可弥补公民自身诉讼能力的不足,也可防止司法资源的浪费,必将推动环境公益诉讼的发展。

第四,在程序法上增加环境民事公诉的相关规定,比如在民事诉讼法中解决环境民事公诉的诉讼管辖、审判程序、诉讼时限、诉讼费用等问题。在管辖权上,检察机关对于本辖区内涉及侵害环境公益的民事案件可以受理并起诉,由被告住所地或者侵权行为地基层人民法院管辖,而对于跨省市行政区域的河流污染案件,可以由高级法院指定某中级法院或海事法院集中管辖;在审判程序上,由于此类案件侵犯了环境公共利益且影响危害性较大,建议不适用简易程序,被告不得提起反诉、不得申请对检察机关的财产进行诉讼保全,检察机关可以免交诉讼费用,且法院审理此类诉讼案件适用一审普通民事诉讼程序等;在诉讼时限上,可以规定检察机关受理涉及环境民事诉讼的材料后30日内立案,并制作决定书送达相对人,如果认为没有立案调查必要的,应当在受理后15日作出不立案决定并告知提供案件材料的单位或个人;至于诉讼费用,提起公诉前产生的监测、化验、鉴定、评估等实际费用以及法院在审判中依职权发生的实际费用,如果检察机关环境民事公诉成立的,法院可以判决由被告承担。

[1] 罗艾桦.环保公益诉讼案,当地检察机关主动介入[N].人民日报,2009-08-10.

[2] 别涛.环境民事公诉及其进展[J].环境保护,2004,(7):18-21.

[3] 吴勇.环境公诉探析[J].求索,2006,(11):87-89.

[4] 郝银钟,付良菱.论公诉制度的制度诱引与价值基础[J].中国人民大学学报,2001,(1):92-94.

[5] 莫洪宪,高锋志.论我国的公诉制度[J].人民检察,2009, (9):18-20.

[6] 王晶.论民事公诉[J].法制与社会,2009(5):35.

[7] 陈有西.中国公益诉讼:现状与趋势[J].中国审判,2006,(3): 35.

[8] 包万平,郝小娟.环境公益诉讼问题浅析[J].兰州学刊,2005, (1):187.

[9] 别涛.中国环境公益诉讼的立法建议[J].中国地质大学学报, 2006,(6):4-8.

Thinking about“the Civil Environmental Public Prosecution”from“the Fanyu Leather Enterprise Case”

HE Yan

(College of Law,Changsha University of Science and Technology,Changsha 410004,China)

“The Fanyu leather enterprise case”is a typical civil environmental public prosecution case. Although the current civil environmental public prosecution is not exp licitly stipulated in Chinese law,it has the foundation of the legal and policy in the constitutional law and the environmental protection law. The local people’s courts gradually accept the civil environmental public prosecutions.Even some local legislatures had published the relevant provisions.Accurately defining the civil environmental public prosecution,empowering the environmental public prosecution to the procuratorial organs and rational construcing the civil environmental public prosecution an useful exp lo ration in the envirionrnental justice.

civil environmental public prosecution;define;construct

DF0-052

A

1008—1763(2010)02—0131—04

2009-11-26

湖南省教育厅资助科研项目(08C063)

何 燕(1979—),女,湖南长沙人,长沙理工大学法学院讲师,法学硕士.研究方向:法理学和环境保护法.