宗 玲 贺慧春 李 伶

(中国矿业大学文法学院,江苏省徐州市,221116)

2000-2007年,我国煤矿死亡人数平均每年达5645.25人,在世界上处于较高水平。频发的矿难引起了社会各界的广泛关注,但在矿难的善后处理中,矿工往往以被慰问、被同情者的身份出现,很少有人提及矿难中矿工的权利。但笔者认为,在高风险的煤炭开采中,矿工时刻面临着巨大的急性伤亡风险和慢性职业病风险。而职业安全卫生权利是矿工保护自己人身安全健康的重要手段,其维权不但是对自己生命健康权的保护,也是对煤矿安全生产的重要促进。但我们很少听到矿工维权的声音,因此有必要对实践中矿工的维权状况及提升对策进行认真研究。

1 我国矿工维权现状

矿工的权利是一个集合概念,涉及诸多方面,本文只探讨矿工的职业安全卫生权,也就是通常所

说的劳动保护的权利,具体来说,该权利是指矿工享有或应该享有的不受工作场所危险因素和有害因素的侵害及遭受侵害后获得及时充分救济从而使其职业安全和健康获得保障的权利体系。该权利体系涉及矿工的生命与健康,所以是矿工重要的权利。该权利的法律依据为《宪法》第42条,并在《劳动法》第六章中被进一步具体化,《矿山安全法》、《职业病防治法》及《安全生产法》都对该权利进行了具体规范。总的来说,矿工的职业安全卫生权利包括知情权,建议权,批评、检举、控告权,紧急情况处置权,受训权,获得合格的职业病防护设施、用品权,拒绝违章指挥和强令进行没有职业病防护措施的作业、获得赔偿权等方面。权利不可谓不充分,但从实践的情况来看,矿工的维权意识非常淡漠,表现为以下几个方面。

1.1 缺乏对职业安全卫生权利的知情意识

这里的“知情”是指矿工对自己应当享有的职业安全卫生权利的内容及权利行使途径的了解状况。在实践中许多矿工并不准确地了解甚至根本不了解自己的上述权利,他们到煤矿工作的主要原因就是煤矿能够支付相对较高的工资,只要能够按时拿到工资,其他诸如还享有什么权利、怎样去实现这些权利都不属于他们关注的核心问题。

1.2 漠视自身的职业安全卫生权利

实践中经常发生矿工的职业安全卫生权遭致侵犯的现象,比如煤矿不给工人提供合格的劳动保护装备,不给工人按期体检,在井下瓦斯超标或出现透水征兆时,煤矿为了赶生产进度仍然强令矿工冒险作业等等。上述现象并非个别,但却很少有矿工敢于利用法律武器维权,除矿工缺乏对自身权利的知情而导致不能维权以外,矿工出于对各种利弊因素的权衡而不去维权也是一个非常重要的原因,实践中矿工对待权利的漠视态度使得其职业安全卫生权利被“闲置”。

1.3 轻视职业安全卫生法律的价值

在历史上,我国是一个长期缺乏法治传统的国家,法律并不在社会生活中占据核心地位,尽管近些年来,我国的法律日趋完善,依法治国也被写入宪法,但法治并没有完全建立起来。以煤矿为例,有些煤矿的违法违规现象并没有及时受到法律制裁,有些地方官煤勾结现象比较严重,导致执法流于形式,许多伤亡矿工及其家属也不能依法获得应有的赔偿,煤矿生产中的种种非法现象使得矿工对法律的作用和价值产生了疑问,因此当自己的权利受损时,他们很难在第一时间想到寻求法律的帮助。

2 原因分析

2.1 矿工的文化素质普遍偏低

根据一项调查研究显示,在所调查的545个煤矿工人中,初中及初中以下文化的煤矿工人占82.7%,高中以及高中以上文化占27.3%,而大专或大专以上文化的工人仅占5.4%,由此可见,煤矿工人的文化素质普遍偏低。笔者2009年8月曾经在山西、陕西等地的4座煤矿做过一次以100个矿工为对象的小型调查,笔者在现场发现,一些矿工连自己的名字都不会写,领取工资只能采用传统的按手印的方法,矿工受教育程度偏低导致了他们个人的知识水平有限、权利意识不强烈,更没有通过法律途径维权的意识。

2.2 矿工面临较大的生存压力

矿工的收入往往是其家庭收入的主要来源甚至是唯一来源,因此矿工面临的生存压力是可想而知的。在笔者的调查中发现,78%的人选择到煤矿工作的主要原因就是相对较高的工资。根据马斯洛的需求层次理论,人要生存,就有各种需要,这些需要是分层次的,只有当某低级的需要得到满足后,其才会追求高一级的需要,马斯洛将需要分为5个层次,即生理需要、安全需要、情感需要、尊重需要和自我实现需要。矿工选择去煤矿,实际上就是为了满足最基本的生存需要,同时由于他们个人的知识水平有限,缺乏专业的技能,所以只能靠出卖劳力挣钱,而煤矿对工人的技能要求低,又能够提供稳定的、相对较高的收入,所以矿工们明知煤炭开采属于高危行业,还是义无反顾地投奔煤矿,同样,迫于生存的压力,即使煤矿有侵权行为,矿工也不敢行使自己的权利,对于他们来说,与生存相比,安全是第二层次的东西。

2.3 矿工的安全教育和培训存在缺陷

在我国,由于煤矿的地质条件比较复杂,危险性较高,所以我国非常注重对矿工的安全教育和培训。《劳动法》、《安全生产法》和《职业病防治法》都明确要求用人单位应对劳动者进行培训,另外《生产经营单位安全培训规定》、《煤矿安全培训监督检查办法》等部门规章也对安全教育和培训做出过具体要求。根据上述规定,接受培训既是矿工的权利,同时也是矿工的义务。但现实中,煤矿对培训的重要性认识不足,不少煤矿,尤其是小煤矿的培训往往流于形式,草草培训就让工人下井,培训的时间和质量都不能保障,即使仅有的培训,也往往是交代矿工义务、责任的多,而交代权利的少。矿工通过这样的培训,难以建立起权利意识及维权意识。

2.4 有关矿工维权的法律法规不健全

矿工维权的法律法规不健全是指现有法律法规有关矿工权利的规定一般都比较原则,没有具体化、明确化,尤其缺乏有关矿工实现权利的程序性规定。比如《安全生产法》规定,从业人员有了解其作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施及事故应急措施的权利、有对本单位安全生产工作中存在的问题提出检举、控告的权利,有要求其单位为其提供工伤保险的权利等等,但法律并没有同时规定矿工行使权利的程序性保障,那么当矿工行使上述权利时就可能面临找不到具体的受理机构或受理机构之间相互推诿、导致矿工提出的问题被无限期搁置的现象,形成权利虚置。

2.5 社会保障制度的不足

我国的煤矿矿工群体可以分为有城镇居民户口的矿工和没有城镇居民户口的矿工。由于我国长期以来形成的城乡二元结构,前类群体的社会保障体系较为完善,而后类群体的社会保障存在诸多问题,这些矿工不能享受完整的医疗、住房、养老、失业、工伤保险。如果发生事故,矿工无法依靠工伤保险基金,只能依赖煤矿支付的医疗费和赔偿金。由于从工资、奖金到伤亡赔偿都必须依赖煤矿,那么面对煤矿的侵权,矿工很难理直气壮地维护自身权益。

3 提升矿工维权意识的对策

法律的生命在于实施,法律赋予矿工的职业安全卫生权利实际上只是一种可能性,只有矿工行使该权利时,该权利才从可能性转变为现实性,实现保护自身人身安全健康的目的,而当该权力行使受阻时,矿工必须通过维权来实现上述权利。

3.1 政府的推动

矿工维权意识的提高不能仅仅依靠矿工个人知识水平的普遍提升,在当今矿工维权意识不高、各种维权渠道不畅的情况下,政府的推动显得尤为重要。政府可以从以下3个方面做出努力:

(1)加强《安全生产法》、《职业病防治法》、《劳动法》等法律的宣传力度,确保矿工了解其职业安全卫生权利内容及行使权利的途径;

(2)加大对矿工培训的检查监督,督促培训方保证培训的时间和质量;

(3)提供针对矿工咨询的服务体系。煤炭开采属于高危行业,矿工属于社会弱势群体,其在工作中遭受的各种非法遭遇具有一定的行业性特点,应当考虑建立针对矿工维权的服务体系,现有的投诉制度大多更关注煤矿的生产安全事故,而不是对矿工问题的解答与权利的维护。

3.2 发挥工会的作用

《工会法》明确规定工会具有维护职工利益的职能,《安全生产法》也明确规定工会对生产经营单位违反安全生产法律、法规,侵犯从业人员合法权益的行为,有权要求纠正、有权依法参加事故调查,向有关部门提出处理意见。但事实上工会却很少在解决上述事件中发挥重要作用。在笔者进行的调查中,不少矿工甚至都不知道自己所在的煤矿有没有建立工会,更谈不上参加工会。总体上说,我国工会没有很好地履行职责。工会没有充分履责的原因是多方面的,最重要的原因就是实践中工会的经费来源与工会委员会的主要组成人员与企业有过于密切的联系。因此,只有切断这种联系,建立起稳定的、独立于企业的经费来源渠道,在委员会主要成员的组成上划清与企业过于密切的关系,工会才可以真正作为矿工的利益代表,为矿工争取各种权利与福利,当发生煤矿侵犯矿工合法权益的事件时,工会才可以毫无后顾之忧地帮助矿工维权。

3.3 建立矿工参与机制

一方面,煤矿的职业安全卫生工作直接关系到矿工的切身利益,应当让矿工参与到对煤矿安全生产管理工作中来,赋予他们“话语权”;另一方面,矿工工作在安全生产的第一线,对于井下的安全状况没有人比他们更清楚,虽然煤矿有专职的安全员,但实际上,即使煤矿安全员极其负责,仅凭他们的力量也是难以完全应对动态的安全隐患的。因此煤矿的安全生产管理工作应当充分重视每个矿工的作用。具体来说,煤矿在制定生产计划或安全管理工作中应当听取矿工的意见,建立矿工参与机制,让矿工参与煤矿有关安全生产规划、管理制度、管理办法、安全技术措施和规章的制定,对不符合安全生产方针和法律、法规规定的规章、制度有权提出修改意见。实际上我国的煤矿安全管理工作是有这些要求的,但是矿工的参与机制始终没有有效建立起来。

3.4 完善安全生产教育和培训制度

煤矿企业是安全生产教育和培训的责任主体,有义务对矿工进行安全教育培训。我国安全经济学专家罗云的研究表明,预先的安全投入能够为企业带来5倍于投入的经济效益,对矿工进行培训也是煤矿安全投入的一部分。

(1)煤矿应真正重视安全培训,在培训中,不仅要传授井下操作技术,强调安全生产,而且鉴于矿工职业安全卫生权的重要意义,还应重视对相关法律的培训。

(2)完善培训制度不能仅仅依靠煤矿的自觉行为,还应加强政府的监管。现行法律法规虽然也规定了监管,但目前的监管只限于对安全生产教育和培训制度、计划的制定、落实情况、教育和培训活动的记录、档案以及煤矿职工安全手册发放等问题的监管,而这些监管实际上只是对形式问题的监管,并没有对培训过程和效果进行监管,这应当说是现行监管规定的一个疏漏。

3.5 完善相关程序性法律

程序性法律是指对法律程序的规定,而法律程序是有关法律主体进行法律行为的时限和时序的规定,完善的法律程序应当包括对主体行为方式、行为期限、行为后果、救济方式等一系列规定。客观地说,我国现有法律已经赋予了矿工较为完善的职业安全卫生实体权利,但遗憾的是却未规定相应的法律程序作为保障。以对矿工对煤矿的违法行为的控告、检举权为例,这两项权利不可能直接向煤矿行使,那么矿工应当怎样行使,是向煤矿的主管部门还是地方政府对煤矿的监管部门提出?上述部门受理后应当在多长时间内给予答复?矿工对答复不满意的,还有权向什么部门提出申诉?如果这些问题不解决,上述权利将等同于虚设。同样的问题还存在于矿工的知情权、受训权等多项权利上,这应是今后完善职业安全卫生立法应重点考量的方向。

3.6 完善社会保障机制

我国绝大部分一线矿工尚缺乏基本的社会保障。诚然,经济发展水平是社会保障制度建立的基础和前提,我国没有雄厚的物质基础,不可能建立象发达国家那样健全完善的农村社会保障制度。目前,我国一些地方已经开展了农村养老保险、农村合作医疗、农民最低生活保障等工作,也取得了一些经验,但覆盖率较低,且都面临着资金缺乏的窘境,因此我国目前难以建立普遍性的、相对完善的社会保障体系,但可以尝试根据各地经济发展水平采取分地区、分步骤的方法逐步建立起符合我国国情的针对农民的社会保障机制。

实际上,除社会保障之外,我国法律还要求煤矿为所有矿工参加工伤保险并投保人身意外伤害险,如果这些保险都能实现,也可以在一定程度上切断矿工对煤矿过于依赖的关系,从而使矿工敢于维权。但长期以来,这两项保险都没有在实践中得到有效实行。近几年来,在国家的三令五申之下,工伤保险已经基本覆盖大中型煤矿,但乡镇煤矿的情况还不容乐观,因此我国法律的执行力度还需要进一步加强。

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