张苏华

（上海市农业委员会，上海 200003）

近年来，随着我国社会结构的调整，动物的社会功能发生了巨大变化，越来越多的城市居民将宠物视作家庭成员、重要伴侣和精神支持。有研究显示，宠物除了能与主人建立一种亲密关系，使患有重病、孤苦伶仃或情绪低落的主人获得精神支持外，从小接触宠物的孩子更有爱心和社会责任感，有宠物陪伴的老人，能有效减少孤独感，医院就诊的频率也随之下降。经过特殊训练的宠物还能在残疾者的日常生活和一些疾病的辅助治疗中提供帮助。然而，城市宠物是把双刃剑，在给人们带来欢乐，缓解精神压力的同时，也不可避免地引发了伤人、扰民、潜在疫病传播风险、污染环境等社会问题。如何在有限的公共环境里通过有效手段调整不同人群的利益矛盾，在不侵犯他人合法权益的前提下满足饲养人的需要，保障市民健康和人身安全，维护市容环境、公共秩序和社会和谐，成为摆在政府管理部门面前一个课题。

1 城市宠物管理现状

近年来，我国大中城市的宠物饲养量呈现大幅攀升之势。据上海市社会科学院统计，2006年上海家养宠物数量已突破100万只，与北京、广州、武汉、重庆并列我国五大“宠物城市”。目前，家庭饲养宠物以犬、猫为主，其它动物为辅，由于犬是狂犬病传播的主要途径（占85％～90％），引发的社会矛盾和问题也最为集中，国内大中城市针对宠物管理主要集中在养犬管理上。

1.1 城市宠物主要管理体制

全国大中城市犬类的管理体制大致可分为三类：一是北京模式，即公安部门作为养犬管理的行政主管部门，其他部门根据各自职责予以协助、配合；二是深圳模式，即城市管理部门是养犬管理的主管部门，负责全市养犬管理工作的组织、监督和指导，包括养犬许可登记和备案工作等；三是郑州模式，即城市市容环境卫生部门是养犬管理工作的主管部门，城市管理行政执法部门负责查处违法行为。据不完全统计，全国18个省市中有13个以公安作为主管部门，4个省市以城管作为主管部门，1个省市以市容环卫作为主管部门。

1994年，上海市政府依据上海市犬类管理办法成立了“犬类管理领导小组”，设立以卫生部门为主的犬类管理办公室，领导小组分市、区（县）两级管理。1996年，提出了“政府牵头，公安为主，各司其职，综合治理”的犬类管理指导方针，逐步形成了以公安部门为主、畜牧兽医和卫生部门配合的管理格局，其中，公安部门负责犬类养殖和犬类饲养的审批、违章犬的处理及狂犬、野犬的捕杀；畜牧兽医部门主要负责犬类的预防接种、《犬类免疫证》的发放和犬类狂犬病疫情的监测；卫生部门主要负责人用狂犬病疫苗的供应、接种和病人的诊治。但随着宠物数量大幅增加，管理相对滞后，无证犬的数量要数倍于有证犬，无证犬的监管问题日益突出，为此，2009年，市政府将绿化与市容管理部门、工商部门、住房保障和房屋管理部门、精神文明办等单位纳入犬类管理领导小组，形成“犬管领导小组牵头、基层组织参与、政府部门执法、社会公众监督、养犬人遵章自律相结合”的综合管理机制。

1.2 国内宠物管理法制建设

目前，我国国家层面仅有《野生动物保护法》，尚未专门制订宠物管理相关的法律法规，地方立法则主要涉及养犬管理，如2003年《北京市养犬管理规定》，2005年《天津市养犬管理条例》，2006年《深圳市养犬管理条例》等。据不完全统计，截至目前，全国针对宠物管理的地方性法规和政府规章76件。

早在1985年，上海市人民政府就颁布了《上海市犬类管理办法》，主要出发点是禁止养犬，1993年，对《上海市犬类管理办法》进行修订，犬类的饲养、养殖、销售实行许可制度，确立了对饲养犬类实行数量控制的原则，并于1997年和2002年进行了两次修改，是目前我市实施犬类管理的主要法律依据。《办法》的施行，一方面使犬类管理逐渐走上有法可依之路，扭转了管理混乱、无章可循的局面，对盲目饲养犬类在一定程度上起到了遏制作用；另一方面有效防止了狂犬病发生，保障了公民人身安全与社会秩序安定。但随着近年来养犬数量的急剧增多，犬扰民、犬伤人的问题日益突出，无证犬的数量持续增加，十多年前制订的规章很难继续适应城市宠物管理的现状，因此，我市正在进行《上海市养犬管理条例》的立法，从“犬类管理”变为“养犬管理”，一字之差，将立法重心从犬类管理转变为对养犬行为的管理，并将其上升为地方性法规，必将为本市的养犬管理带来积极和重大的影响。

1.3 宠物行业自律情况

养犬管理不仅需要法律和制度，还需要充分发挥整个社会的力量，如居委会、业主委员会、物业管理、行业协会、小动物保护社团等民间组织的积极作用也不可小觑。

行业社团组织是介于政府管理部门和行业被管理者之间的机构，同时也是政府行政管理的辅助力量。上海作为国际性大都市，随着城市宠物行业的蓬勃发展，2005年成立了上海市宠物业行业协会，为行业自律和发展发挥了积极作用。一是配合政府制订行业技术规范，提升行业整体水平，如参与制订2004年市质量技术监督局发布的《宠物诊疗机构通用技术条件》，对宠物诊疗机构选址、布局、设备、病死宠物尸体处理等设立具体标准；二是通过行业自律，建立有效监管机制，规范从事宠物养殖、销售、诊疗等单位的经营活动；三是深入了解城市宠物行业发展现状，调查城市宠物引发的、受到民众广泛关注的社会矛盾，协助政府处理行业内的纠纷，促进行业和谐发展；四是举办各类宠物展览展示、表演和比赛等活动，加强业内交流，提升从业人员业务技术水平，如成功举办“2010年上海宠物大会”，“宠物医疗学术研讨会”、“宠物美容师鉴定比赛”等；五是开展经常性的科普宣传活动及专题性讲座等公益性活动，编制会刊《上海宠物》，印制宣传手册，宣传依法、科学、文明养犬及狂犬病预防重要性，提高宠物饲养者的综合素质，推动城市宠物饲养行为向文明化发展。

同时，一些社区居委会、业主委员会也在积极探索城市宠物饲养自律管理新方法，如卢湾区的大同花园小区、长宁区花城小区等通过居民会议、业主会议等形式制定养犬人公约，并监督实施；浦东新区的海潮小区等成立了宠物俱乐部，搭建交流平台的同时也发挥着对饲养者宣传教育、内部监督的功能；闸北区临汾花园小区等居委会组建督导队，每天在小区内巡逻，对外出遛犬不拴绳，随处便溺不清除等不文明行为进行劝阻。这些探索性的方法都取得了较好的成效，社区内形成了进入公共区域的犬都佩戴犬链和口套，饲养者还逐渐养成了随身携带纸张、塑料袋等物品，随时清理宠物粪便等文明习惯。这些工作极大改善了我们的居住环境，舒缓了宠物问题引发的矛盾。

1.4 宠物疫病预防控制

1.4.1 宠物诊疗机构管理：为规范动物诊疗活动的管理，2004年，上海市农委会同市质量技术监督局，制订了《宠物诊疗机构通用技术条件》，作为全国首个针对城市宠物诊疗机构管理的地方性标准，对宠物诊疗机构选址、布局、设备、病死宠物尸体处理等发挥了有效的规范作用。2005年出台的《上海市动物防疫条例》单独设置条款，对从事动物诊疗活动的场所、执业人员、诊疗条件、管理制度等作出具体规定。2008年，新修订的《动物防疫法》和农业部《动物诊疗机构管理办法》实施以后，我市对宠物诊疗机构的行政许可管理进行了进一步的梳理和细化，截至目前，全市取得《动物诊疗许可证》的宠物诊疗机构共116家。

1.4.2 病死宠物无害化处理：为有效预防病死动物对公共卫生安全的威胁，我市对病死动物实施统一收集，并由病死畜禽无害化处理站集中处理。针对宠物，我市专门设立了中心城区病死宠物的收集点，宠物诊疗机构或宠物主人可以将病死宠物送至收集点，由全市统一的收集车1周2次送至无害化处理站焚烧。为扩大病死宠物无害化处理覆盖面，我市除规定宠物诊疗机构无害化处理责任外，还为宠物主人提供一些人性化服务，如宠物告别仪式，宠物尸体单独焚烧，宠物专用骨灰盒等。2009年，全市共无害化处理病死宠物2 466只，取得了良好的宠物疫病防控效果。

宠物诊疗废弃物中含有大量的病原微生物、寄生虫以及其他有害物质，若处置不当，也可能对公共卫生安全构成威胁。按照相关法律法规，我市宠物诊疗机构配备密闭废弃物收集桶，用于诊疗废弃物收集后临时存放，并参考医疗废弃物的处置方法送交指定的处置单位进行处理。

1.4.3 狂犬病免疫和疫情报告：目前，狂犬病尚还不属于国家规定的强制免疫病种。但随着饲养犬只的数量不断攀升，大量未取得许可的犬无法通过正规渠道进行狂犬病免疫，使狂犬病疫情防控工作存在较大隐患。鉴于我市在实施国家规定的重大动物疫病强制免疫工作中积累了较为丰富的经验，且拥有实施狂犬病强制免疫所需的物资技术保障，上海市十三届人大常委会第十九次会议表决通过了《上海市动物防疫条例（修订草案）》，从2010年7月1日起，率先规定对全市饲养犬只实施狂犬病强制免疫。我市兽医主管部门按照合理布局、方便接种的原则，已在长宁、闸北、杨浦三个区设置了三个犬类狂犬病免疫点，为城市饲养犬提供狂犬病免疫服务。徐汇、普陀等区的布点工作正在落实中。对于初次免疫的犬只，免疫点还将为其植入用于信息记录的电子芯片，建立全市饲养犬只免疫档案，并对犬只狂犬病免疫情况进行跟踪监测。对饲养的犬只实施狂犬病强制免疫后，我市饲养犬只的单位和个人，必须履行强制免疫义务，并依法追究违反规定的单位和个人的法律责任。

目签，全国范围内，犬类狂犬病的疫情报告工作并不尽如人意，以2009年为例，全国人感染狂犬病的上报880例，而动物感染的上报数仅275例，漏报情况十分严重。免疫是避免和减少动物疫情发生的坚实基础，免疫监测、实施疫情报告制度则是切实检验免疫效果、及时掌握疫情动态的重要手段。为确保城市宠物疫病处于可控状态，我市在集中免疫期间，对准养犬的主要疫病开展抗体水平检测。检测结果显示，注射狂犬病疫苗免疫一年后的犬平均抗体合格率达90％以上。2009年初，市农委制订了《宠物诊疗机构动物疫情月报表》和《狂犬病疑似病例快报表》，要求宠物诊疗机构实施疫情报告制度，针对狂犬病、犬瘟热、弓形虫病等城市宠物主要疫病进行有效监控。

1.4.4 执业兽医管理：上海从2003年起，率先将执业兽医纳入专业技术人员职业资格制度统一管理，人事部门和农业部门共同制订了《上海市职业兽医资格制度暂行规定》，每年组织一次全市统一考试，考试合格者可获得兽医中（初）级职称，经畜牧兽医主管部门登记注册后，可从事兽医专业技术工作。

2008年《动物防疫法》、《执业兽医管理办法》等法律法规相继出台，随着兽医体制改革的不断深入推进，农业部在2009年部分省市试点的基础上，于2010年在全国全面开展执业兽医资格考试工作。为此，我市已成立全国执业兽医资格考试上海考区领导小组，制订了相应的工作方案，并正在研究制定执业兽医注册制度，为做好执业兽医管理工作的过渡衔接，提升从业人员总体水平和社会地位，树立兽医队伍整体形象打下坚实的基础。

2 城市宠物管理展望

西方发达国家从上个世纪九十年代起就尝试通过立法调整城市宠物管理引发的社会问题，如英国的《1991危险犬处置条例》和《1996犬（排便污染地面）条例》规定了养犬者维护公共安全和城市环境卫生的责任；美国则在《妨碍公共利益法》（该法又称“睦邻法”）和《恶犬法案》中赋予非养狗者以休息和不受养狗街坊邻居干扰的权利，要求犬主严格控制狗吠，并在公众场合为犬只配备牵引带和嘴套等。

上海作为国际化大都市，城市宠物管理方面积累了一定经验，《犬类管理办法》实施以来取得较好效果，但一些瓶颈问题仍然存在，如无证犬大量存在，非法销售难控，狂犬病防控形势仍十分严峻；管理体制、机制不完善，工商、城管、房地和市精神文明办等新增部门的职能尚不明确，部分管理功能陷于停滞；综合管理手段和措施缺乏，各职能部门之间未建立起紧密型的协作关系。国外城市宠物管理的相关法律法规和管理措施发挥了积极作用，其立法理念和实施措施的闪光点值得我们研究借鉴。

2.1 服务型政府

城市宠物管理的立法应当体现以人为本的精神，在满足个人生活需要和维护社会公共利益之间寻求平衡点，协调宠物饲养者和非宠物饲养者之间利益冲突，通过合理引导和提倡科学、文明、规范的饲养行为，变“堵”为“疏”，实现城市动物和城市居民和谐共处，保障城市公共卫生安全，维护城市市容环境的目的。

我国多年犬类管理的实践证明，绝对的管理型立法理念无法应对社会领域出现的纷繁复杂的问题，甚至可能导致社会问题的恶化。因此，随着我国地方立法理念的进化，可以总结地方经验，参考国外先进作法，建立全国层面的立法，逐步将执法管理与宣传、服务相结合，从规范养犬行为的角度出发，充分发挥社会自治，组织养犬者参与治理、配合治理，形成政府管理与社会管理相辅相成的良好氛围。本市正在制订的养犬管理条例，实行的政府部门监管、基层组织参与、社会公众监督、养犬人自律相结合的管理原则也体现了这样的理念。

2.2 教育培训

不文明的宠物饲养行为发生时，一些宠物饲养者表示对自家宠物的举动无能为力。在德国，绝大多数犬进入公共场合前，犬主都先将其送专门学校培训，学习与人礼貌相处、形成良好卫生习惯、遵守交通规则等。在美国，养犬者俱乐部遍布全国，使绝大多数养犬者能方便地让宠物接受相关的技能训练。

提高宠物饲养者的素质，是城市宠物管理规范的关键。近年来，国内许多民间组织逐步开展各种宣传活动，多策并举地为宠物饲养者和宠物提供相关知识和培训，在一定程度上提高了饲养者法律意识、公德意识和科学养宠的基本知识。在此基础上，我国可以参照西方相关经验，组织社会力量对首次登记的宠物开设培训课程，帮助宠物服从主人的管教，适应城市生活，与人和谐相处。

2.3 动物福利

随着城市宠物数量的增加，因遗弃、走失等原因使得城市流浪动物成为一个较为凸显的社会问题。在流浪动物的处置工作中，西方发达国家积累了较长期的经验，如在美国，每十万人口的社区必须建立50个左右的动物笼舍，供暂时收容无主人的动物，这个做法既体现了人道主义精神，也有效减低流浪动物对社会环境所造成的影响；在英国，每个区的委员会必须指定一名狗管理员，负责抓住并扣留任何走失的狗，如果犬主前来认领，需缴清25英镑的罚款和看管期间所有的费用；在日本有专门的政府动物保办公室接受无力饲养的伴侣动物，并酌情收取一些费用。

在我国，流浪动物的处置工作还在摸索的起步阶段，目前已经有一些志愿团体，专门从事流浪动物的收留和领养，如上海市畜牧兽医学会小动物保护分会，自2003年成立以来，积极向公众传播正确对待伴侣动物的观念，为流浪动物搭建救助平台，帮助社区流浪猫完成绝育手术，推广伴侣动物绝育理念等，产生了较好的社会影响。流浪动物所引发的公共安全问题和环境污染问题不单单涉及某部分群体，因此，政府部门应当肩负起更多职能。值得欣喜的是，在相关专家的努力下，专家建议稿的《动物保护法已初步形成，在不远的将来，动物福利将得到更好的法律保障。

2.4 科技保障

科学技术是推动生产力进步，实现现代化管理的最佳利器。在城市宠物管理领域，应用动物电子标识储存宠物的照片、种类、性别、毛色、免疫时间、接种疫苗种类，以及饲养者的住址、身份证号码等基本信息，注射在宠物体内，通过与互联网的有机结合，对实现城市宠物可溯源管理意义重大。从2001年起，我市对准养犬实施电子标识信息化管理，截至目前，已对中心城区9万余条准养犬植入电子芯片。

在宠物疫病防控方面，高效、便捷、性价比高的兽用狂犬病疫苗将为免疫覆盖率的提升发挥极为显著地作用。目前，兽用灭活疫苗、弱毒疫苗、口服活疫苗、基因重组苗的研究取得可喜进展，新型疫苗正在申报中。今年8月，农业部组织了全国动物狂犬病检测与诊断技术培训班，各级动物疫病预防控制中心与研究机构的密切合作，将有利于推动新技术在动物疫病防控工作中的实际应用。

在市场交易信息方面，管理部门可考虑通过购买服务等方式，建立犬类网上销售信息平台。我市现有合法犬类养殖场50多家，年繁殖量约30 000余条，搭建市场交易信息平台，既能为合法养殖企业提供了销售渠道，也能对销售环节实施有效监管。