卫如斯

随着市场经济的发展和综合国力的不断增强,我国许多地方的政府和农村群众都在积极探索发展农业大生产的路子。在这一过程中,有组织、成规模的农村土地承包经营权流转(以下简称“土地流转”)成为了一项有益尝试。经过一段时间的实践,参与土地流转的各方获取了不少收益和经验,同时也发现了一些问题、产生了一些疑虑。笔者通过对安徽省的专题调研和实地考察,对土地流转工作获得了更多的了解和认识。

土地流转的基本做法与实践效果

从安徽的实践来看,农村土地流转工作在实施方面的成功经验和已经显现出的积极效果可以大致归纳为以下

几个方面:

(一) 组织工作。

党的十七大以后,各地政府部门普遍加强了对土地流转工作的组织引导,陆续建立起了土地流转服务平台,并制定了有关扶持、奖励措施。

例如,安徽省滁州市凤阳县由国土局和农委共同组织成立了农村土地流转交易中心,专事农村土地流转的服务和监管工作。中心按照《凤阳县农村土地承包经营权流转实施方案(试行)》的规定,确定了土地流转“申请受理、信息发布、外业调查、承包地评估、组织洽谈、签订合同、审核发证、材料归档”这样一个统一工作流程,为流转双方提供全程的免费服务。

安徽省当涂县靠近长三角地区,二、三产业发达,农民整体文化素质较高,外出打工的农民也很多。为了促进土地流转,提高农业效益,县委、县政府专门制定了鼓励多主体、多形式进行土地流转的奖励办法,对流入土地的经营大户在资金和技术两个方面提出了若干具体奖励、扶持措施。比较突出的做法是:对于流转农户承包耕地成片集中从事农业规模经营的各类产业化经营组织及个人,当年新增面积在100~500亩(含)、500~1000亩(含)、1000~5000亩(含)和5000亩以上,且流转合同期限在10年以上的,分别给予每亩20元、30元、50元、100元的奖励,合同签订当年和第二年各支付50%。对于流入耕地100~1000亩(含)的种养大户,由县农业部门明确一名专业对口的农技人员,一对一进行技术指导服务;对流入耕地1000亩以上的,公派一名农技人员驻点进行指导服务。

(二) 具体操作。

1.流转方式。

根据中央有关规定,在实践中,本着“依法、自愿、有偿”的原则,土地流转主要采取了互换、出租、转包、入股、转让这几种方式。转包、出租是当前土地流转的主流方式,以土地承包经营权入股,成立土地股份合作社则是一个新兴方式。土地股份合作社这一经营模式,对于带头人的水平、资金、信息和技术等方面的配套要求都很高,仍有待于政府部门加以进一步引导和扶持。

2.流转期限。

由于农业具有前期投入集中、效益回收慢的特点,流入土地的农业龙头企业、农业大户普遍希望签订长期流转合同。但有些农户,特别是除了种地之外缺乏一技之长的农户,出于自身生活保障的考虑,对于长期流转土地仍存有顾虑。在调研的几个县中,通过土地流转服务机构签订大片土地流转合同的以10年以上的长期流转居多,而小规模的土地流转以及农村隐形市场上仍存在的口头流转协议中,以1至5年的短期流转居多。

3.流转价格。

目前,各地的土地流转价格均由流出、流入双方协商而得,价格水平各地有所差异,本地间则依土地区位、质量不同也有所不同。而涉农粮食直补款项的归属主要通过是否从土地流转费中扣除加以体现。涉农粮食直补归流入者所有还是归流出者所有情况不一,但都在流转合同中进行了确认。

(三) 流转效果。

第一,实现了农民财产性收入的增加。流转出土地的农户每年可以无风险地获得一笔稳定的土地流转费用,节约下来青壮年劳动力可以到当地企业工作或外出打工赚钱,外出不便的中老年人则可以作为季节性农业工人获取工资收入。

第二,推动了农业产业化经营水平的提升和农业适度规模经营的发展。土地承包经营权流转既解决了土地季节性抛荒的难题,又使承包经营权向着经营大户、农业企业集聚,从而催生了一批具有一定规模的农产品基地,为实现农产品生产的标准化、品牌化、无公害化奠定了基础,满足了现代市场对农产品的要求。

第三,推动了农业经济合作组织的发展。以土地承包经营权折股成立的合作社通过集中土地统一管理、统一种植、统一营销、期末分红来实现增收,这是生产型合作社的一种新的发展模式,也是一种在农民中间实现资本与劳动联合的发展模式。

第四,推动了农业科技的发展和传播。农业企业、专业大户流转土地后,往往会采用先进的农业技术进行耕作,这对于周边尚未流转土地的承包户来说有着很强的示范和带动作用。

第五,提高了农民的综合文化素质,催生了一批新型农民。加入土地流转合作社的农民,增强了合作意识、具备了经营管理技能;成为农业工人的农民,逐渐培养起了工人的组织纪律性;外出打工的农民,有很大一部分在县乡参加了劳动技能专业培训,取得了相应的专业资质。

第六,带动了二、三产业的发展,推动了农村就业现代化的进程,加速了农村城镇化的步伐。土地流转推动了农村剩余劳动力的转移,除了一部分人在农业内部实现了非农化就业以外,其余的劳动力不但为城市第二、三产业的发展提供了劳动力,也为农村本地第三产业的发展提供了机遇。

土地流转过程中存在的问题

作为土地承包经营权的流入方,很多农业企业和经营大户遇到的难题主要集中在土地流转期限短和资金不足、经营风险大等几个方面。农业生产的季节性和周期性明显,同时有着投入集中而回报缓慢的特点。流入方流转土地往往是要开展规模经营,需要对流入土地进行集中整理,并开展农田水利基本建设。根据有关政策,目前土地流转合同最长的有效期限截止到2024年底,即第二轮土地承包期的到期年限。对于前期资金投入大的土地流转户来说,15年的流转期难以保证充足的收益率,更不用说有些土地流出户只愿签订三五年的短期合同,甚至要求一年一签。土地实现了成片,而各个地块的流转年限不同,这直接有碍流入户投入资金整理土地的热情,严重的还会造成土地流入户对土地的野蛮开发和掠夺式经营,不利于我国农业经济的可持续发展。

现代农业对于资本投入的要求很高,仅土地流转一项就需要一大笔资金,而土地整理、农业水利设施建设、农业生产资料、农业劳动力的人工费用等等加起来也是一笔不小的开支。通过自我积累发展起来的大户,想进一步扩大经营规模的时候面对的最大困难就是资金不足。虽然根据政策可以从农发行、信用社贷到款,但因为授信额偏低而难以发挥实质作用。而根据现行法律,土地承包经营权不能抵押,农民的生活资料和大量生产资料金融部门也都不接受抵押,由此导致了农业企业、经营大户融资难。

农业是高风险产业,往往一遇自然灾害或病虫害便血本无归,经营规模越大,面临的此类风险就越大。目前,农业经营大户大都参加了农业保险,但他们普遍感觉保额偏低,难以真正抵御农业规模经营的风险。

在土地流转工作中,不同层级的政府面对的问题有所不同。在村一级的基层组织,目前仍存在着部分干部对中央政策领会不够,对土地流转的重要意义认识不足的问题。他们往往把稳定土地承包关系和合理流转土地经营权看作是一对矛盾,在推进土地流转,发展适度规模经营方面不敢大力宣传,不敢因势利导,不敢大胆创新,从而错失了很多发展机遇。

在县乡一级,目前的土地流转工作中存在着县(区)政府部门和农户热情高,而乡镇工作开展遇阻这样一个“两头热”现象,原因在于体制不顺影响了工作的开展。具体来说,乡镇一级的土地流转工作归本级农经部门管理,而现在的乡镇农经部门已经与财政所合并,归县财政局领导,而县(区)级的土地流转工作归本级农业办公室管理,由此便造成了上下级不够衔接,业务指导不顺的问题。要解决这一问题,还有待于更高一级的政府部门加以规范和协调。

对于省级以上政府部门,面对的最大问题是如何在土地流转的过程中确保粮食安全。在实践中,种粮的收益远远低于蔬菜、花卉、药材等经济作物种植的收益。在粮食与经济作物的巨大利差面前,很多流转土地的经营大户和农业企业都选择了将粮田改种经济作物。对于县乡地方政府来说,本地区经济发展、农民增收致富是其推动土地流转的动力,只要不改变土地的农业用途,他们不会对生产项目加以干涉,而对于中央和省级政府来说,提高粮食生产能力,确保国家粮食安全是关系国计民生的头等大事。两者动机的差异、两个目标的背离如何解决,是下一步亟待解决的重要问题。

促进土地流转工作健康、有序开展的相关建议

由于我国的国情,加之农业的弱势地位和农民的弱势群体特征,在未来一个时期内,为了进一步落实党中央有关精神,做好土地流转工作,各级政府部门应集中精力,从多角度入手来努力化解问题,做好工作。

(一)针对县、乡镇、村级基层政府层面的政策建议。

对于适于积极开展土地流转的地区,基层政府应当加大土地流转的宣传力度,提高干部和群众的思想认识,通过政策宣传和成功案例的示范来破除部分群众的“惜地”心理,主动出面为不愿流转土地的农户进行土地置换。基层政府还应进一步增强服务意识,在没有土地流转交易平台的地方应当考虑尽快建立这一平台,已经建立平台的要在法律允许的范围内尽量简化土地流转手续,为土地流转双方创造更为便利的办事条件。

对于农业企业、经营大户提出的资金紧张、土地流转期限偏短的问题,基层政府除了加强协调,劝说土地转出户尽量延长流转期之外,还可以考虑将国家年度土地整理计划向流转大户加以适当倾斜,专门为符合条件的流转大户安排一部分国家计划资金来进行土地整理等前期投入。

对于脱离土地的农民,基层政府应当加大对其进行职业技能培训的力度,使其掌握一种甚至多种技能,从而使其避免遭遇失业又失地的困境。

(二)针对中央和省一级政府层面的政策建议。

1.加大农村社会保障建设力度。

目前土地流转工作顺利开展的最大阻碍之一是农村社会保障水平偏低。长期以来,农民承包的土地一直具有收入和保障双重功能,农民的生存和发展都有赖于自己承包的一份土地,这是农民“惜地”思想的根源所在,也是中央反复强调必须毫不动摇地坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的原因之一。但是,在实现农业经营体制、机制创新,加快农业经营方式转变的过程中,土地流转又是一大发展趋势。为了协调两者的矛盾,有必要进一步加快建设涵盖教育、医疗、养老、最低生活保障等内容的农村社会保障体系,并在条件允许的范围内逐渐提高保障水平。

2.积极化解土地流入户贷款难问题。

在实践中,一些地方政府和金融机构正在探索以土地承包经营权作抵押进行贷款的模式。例如,在凤阳县政府的协调下,当地金融部门多次深入经营大户和农业企业调研,共同探讨用土地流转经营权证进行抵押贷款的问题,目前已有一个操作成功案例,土地流入方在县农行成功地贷到了款。

实际上,土地流转大户一般都具有一定的资金实力和获利能力,他们在土地上的前期投入也是未来收益的保证。针对由于农村土地流转而出现的新情况,下一步有关部门可以考虑制定专门的金融规章制度,使土地流转大户可以凭借前期投入的凭单和潜在收益获得贷款。在此过程中,国家也可以考虑建立财政专项资金,为符合条件的土地流转大户进行贷款担保和农业保险补贴,使其免除后顾之忧,将更多精力用于发展适度规模经营。

3.科学处理粮食安全与土地流转的关系。

为了解决确保粮食安全与土地流转工作之间的矛盾,国家有必要通过政策和资金两个角度进一步加大对种粮大户的扶持力度,提高其收益率。比如可以考虑安排财政专项资金,对种粮大户在土地整理、农田水利设施改造方面的投入进行奖励或补贴,此举既有利于促进土地流转,发展适度规模经营,也有利于中低产田的改造,增加粮食产量。

(作者:本刊北京特约撰稿人)