周 豪 王 楠 王德强

摘要当前,我国职业病危害突出,受到健康威胁的人数超过2亿,其中农民工群体占多数。2009年6月22日河南籍民工张海超“开胸验肺事件”发生后,职业病问题迅速成为社会讨论的话题,由此引发的另一个更深层次的问题——农民工的健康权。本文结合2008年新颁布的《劳动合同法》,对我国农民工职业病危害的现状进行解读,对农民工职业健康权的法律保障提出合理的建议。

关键词农民工 职业病 健康权 社会保障

中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-346-02

一、问题的提出

当今,在全球金融危机的影响下,社会各个阶层之间的利益矛盾凸显,尤其是处于极端弱势地位的农民工群体的生存问题。农民工在城市里从事最脏最累的劳动,身体健康不断受到威胁,却享有极少的社会保障。作为城市建设的排头兵,他们的社会地位与其贡献极不协调。

2004年8月河南籍民工张海超被多家医院诊断出患有“尘肺”,但由于这些医院不是法定职业病诊断机构,所以诊断“无用”。而由于原单位拒开证明,他无法拿到法定诊断机构的诊断结果,最终在2009年6月22日,他以“开胸验肺”的方式进行验肺,为自己证明。

“开胸验肺事件”发生以后,社会对农民工职业病问题的讨论逐渐成为公共话题,由此引起另一个更深层次的思考——农民工健康权的法律保障。

二、农民工职业病危害的现状解读

2002年5月1日实施的《中华人民共和国职业病防治法》(以下简称《职业病防治法》)对职业病的定义是:指企业、事业单位和个体经济组织的劳动者在职业活动中,因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而引起的疾病。具体的参照标准是卫生部会同劳动和社会保障部(现“人力资源和社会保障部”)于2002年4月发布的《职业病目录》。目录共规定了尘肺等共10类115种职业病。

根据2007年卫生部报告,我国现有1600多万家企业存在不同程度的职业病危害因素,其中接触职业病危害因素的从业人群达到2亿多人,其中农民工占1.4亿多。我国农民工职业病危害的发生与社会生产力水平密切相关,近年来主要呈现以下几个特点:

(一)隐匿性强,治愈率低

实际工作中农民工可以接触到各种职业危害因素,但以粉尘、噪声及各种化学毒物为主,所患职业病也以尘肺病、物理性疾病及各种职业中毒为主。慢性职业病特别是尘肺病和有些化学中毒的潜伏期较长,早期造成机体损害,可不为察觉,一经发现损伤往往已难以恢复。现实中,农民工大多没有与用人单位签订劳动合同,无工伤和医疗保险,患病后治疗费根本无力承担,最终只能放弃治疗。

(二)分布行业广,中小企业危害重

从煤炭、冶金、化工、建筑等传统工业,到汽车制造、医药、计算机、生物工程等新兴产业都不同程度存在职业病危害。全国农民工约占城镇劳动力人口的1/4,部分大城市和沿海城市占到了1/3多,而随着近年来农民工人数日益庞大,为职业病患病人数的增多埋下了巨大隐患。在我国各类企业中,中小企业占90%以上,因吸纳了大量农村劳动力,职业病危害更为突出。

(三)流动性大,转移严重

在引进境外投资和技术时,一些存在职业病危害的生产企业和工艺技术由境外向境内转移。与此同时,境内也普遍存在职业危害从城市和工业区向农村转移,从经济发达地区向欠发达地区转移,从大中型企业向中小型企业转移的情况。由于劳动关系不固定,农民工流动性大,接触职业病危害的情况尤为复杂,其健康影响难以准确估计。

三、农民工职业病法律规范的缺失

我国实行职业卫生监督制度。对于职业病危害的防护,国家已出台了《职业病防治法》及相配套的条例办法来规范。但为何农民工职业病危害依然如此严重?笔者认为除了农民工主观上维权意识淡薄外,主要还是客观上相关法律规范的缺失。

(一)缺乏统一的农民工社会保障法

我国社会保障立法工作滞后,尤其是关于农民工社会保障的法律。且我国现行社保法律制度受城乡二元体制、户籍制度以及农民工跨省流动性强特点的多重影响,不能在城乡之间实现有效对接。目前,只有一些零散的地方性法规和一些规范性文件对农民工的社会保障权益加以规定。各地法规的不统一也常造成彼此之间不协调甚至矛盾的产生,进而又使现有的关于农民工社会保障的地方性法规和一些规范性文件无法发挥出应有的作用。

(二)缺少各部门法相应的制度加以配合

农民工与其他劳动者相比具有流动性、临时性等特点,需要其他各部门法的紧密配合,尤其是《劳动合同法》等社会劳动性的法律来支持农民工社会保障的立法活动。比如《劳动合同法》第八十五条规定了:“用人单位未按照劳动合同的约定或者国家规定及时足额支付劳动者劳动报酬的或安排加班不支付加班费的,由劳动行政部门责令限期支付劳动报酬、加班费。”但是在现实当中农民工往往劳动合同与用人单位都没有签署。给予工资的方式没有明确规定,执法部门在调查过程当中也就无法找到有力的证据。再如法规要求各类所有制企业用人单位均应参保缴费,但对拒不参保缴费的用人单位却没有制定具体的强制性措施,无法可依的情况同时导致执法的缺失。在具体的劳动仲裁以及诉讼过程中,因为农民工自身经济实力弱,使得维权之路亦十分坎坷。

(三)相关部门执法不力,政府监管不到位

农民工权益难保障,从表面上看是由于企业主缺乏法制意识,为获取利润最大化,不惜以牺牲职工的生命健康为代价换取经济利益。但从深层剖析,关键在于基层执法力量的薄弱、行政监管的缺位以及某些地方政府认识上的偏差。尤其是一些地方政府片面强调地方经济发展,把吸引投资、改善投资环境与加强对劳动者权益保护对立起来,职业卫生工作人员进入企业检测甚至要政府主要领导签字才允许,对职业卫生防疫部门监督检测企业职业卫生进行干预,这在一定程度上助长了损害农民工利益现象的发生。

四、农民工职业健康权保障的法律对策

构建社会主义和谐社会,要以人为本。农民工的健康权利保护是我国立法绕不开的一个问题,美国著名法学家摩狄曼·J·阿德勒在《六大观念》里曾说:“我们作为人而有权拥有的平等是环境平等,而不是个人平等。它们是条件平等——地位、待遇和机会的平等。”一个法治社会的建立,首先需要有一个平等的法制环境,给予任何人以公平对待。每个公民应享有无差别的实体权利,这也是世界人权保护的核心内容。解决农民工的职业健康问题,保障农民工实际享有维护自身健康权的利益,要从国家的整体利益入手。首先充分发挥政府部门的主导作用,进而建立长效管理机制。

根据农民工的特殊性,结合我国国情,重点应采取以下具体举措:

(一)深化户籍制度改革,为实现医疗保障城乡对接提供条件

1998年以来,我国全面推进社会保障制度改革,但迄今为止的各种社会保障制度改革的思路基本上还是以户籍为基础,且重心明显倾向于城镇。走出农村的农民工虽然从事非农产业,但由于他们还是农村户口,所以仍被屏蔽在城市的社会保障外。可见我国由户籍制度形成的城乡二元社会结构带来负面影响是巨大的。近几年江浙一带逐步放开城镇户籍限制,因此只有打破户籍限制,逐步实现人口流动自由,才能使一部分工作稳定和有能力的农民工逐步在城镇落户,得到城镇社会保障,从而打破城乡二元体制,为农民工医疗保障的城乡对接提供条件。

(二)加强立法工作,建立统一的农民工社会保障体系

农民工是推动经济社会发展的重要力量。然而,法律规范的缺失给农民工社会保障带来了一系列问题,如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等等。要使农民工社会保障工作走上规范化的轨道,建立起与社会经济发展相适应的全国统一的农民工社会保障体系,就必须制定一系列适应农民工社会保障的法律法规。当下,在国际金融危机这个特殊时期,应尽快制定《社会保险法》,实行社保的全国统筹,把社保由“地方粮票”变成“全国粮票”。

(三)完善工伤和医疗保险制度,建立农民工职业健康权保障子体系

针对我国农民工职业病危害发生的特征,制定一套农民工职业健康权保障体系,重点在于完善工伤和医疗保险制度。首先,用人单位要严格按照法律法规同农民工签订劳动合同,落实农民工“两险”的参保率,并认真做好岗前培训工作以及加大职业病的宣传和防止措施的力度。其次,各级卫生行政部门要高度重视对用人单位落实“两险”的监管工作,公正执法,违法必究。同时还可以建立政府专项救济基金,应急救助那些无法落实职业病待遇的病情危重农民工和特困破产企业的职业病患者。最后,对于流动性较大的农民工,可建立“可转移”的工伤和医疗保险制度,如在前期已经办理“农村合作医疗保险”的情况下,法律应保证“农村合作医疗保险”有条件的随农民工的流动而自由转移。

(四)完善社会劳动法律法规,改革劳动仲裁和诉讼制度

2008年1月1日国家颁布《劳动合同法》,首次明确将职业危害防护作为劳动合同的必备的条款之一,这在农民工健康权的法律保障上向前迈进了一步。结合现状,笔者建议应把农民工明确纳入《劳动法》保护范围,严格按照法律提供其劳动保障。同时,还应该加快制定与《劳动法》相配套的相关法律法规,为农民工的职业健康权利提供全面的法律保证。其次是对劳动仲裁制度和诉讼制度进行改革。立法上对农民工实行“优惠制”,如延长劳动申诉的时效期、政府出资提供仲裁或诉讼代理、降低仲裁或诉讼成本、可缓缴仲裁或诉讼费用等。执法部门应主动介入对农民工的受害案件的调查,对违法用人单位的经济、行政处罚要加大,且同时要考虑到农民工仲裁以及诉讼之后的权益保护问题。

(五)适当“扶植”中小企业,实现人权保护和经济发展的“双赢”

当今我国的现状是大多数农民工职业病危害都发生在一些中小型污染企业中,而这部分企业由于自身资金的缺乏和技术更新的落后,即使有心做好职业病防治工作,客观上却没有这个实力去实现。因此,国家在立法以及相关政策制定上对中小企业应给予适当的“扶植”,如政府派专门人员进驻企业指导卫生环保工作、在职业病防治中提供技术支持等等。这样不仅可以有效地保护广大农民工的职业健康,而且还有利于我国中小企业正规、有序地生产经营,实现人权保护和经济发展的“双赢”。

(六)建立农民工利益表达机制,强化农民工社会救济力量

资强劳弱是市场经济中一种普遍的现象,由于掌握的资源很少,农民工尽管人数众多,但在公共决策中缺乏话语权,建立有效的农民工利益表达机制显得十分重要,如社会舆论的汇集和分析机制、畅通社情民意反映渠道等。其次,强化农民工社会救济力量。作为农民工最重要的利益诉求渠道之一,工会应最大限度地将农民工组织起来,督促并协助用人单位做好职业病防治工作,协调并解决用人单位与劳动者的矛盾,推进劳动关系三方协商机制的建立和完善。各地法律援助机构也应积极地参与到维护农民工合法权益的队伍中,在当地开展各式各样的法律援助项目。

(七)结合国际规范,建立我国职业安全健康管理体系认证

结合国际劳工组织颁布《职业安全健康管理体系导则》(国际贸易部长级会议认可),建立我国职业安全健康管理体系认证,使企业自觉履行职业病防止义务和承担社会责任。从而极大地改善我国劳资双方的利益关系,促进社会资本市场的利益最大化,最终构建一个健康、文明、法治的社会主义和谐社会。

参考文献:

[1]杜宛璘,胡诗慧.农民工健康权保护的法制建设探究.华商.2007(11).

[2]葛宪民.劳动者职业健康权威手册.南宁:广西科学技术出版社.2005.