高 扬

摘要随着社会的发展、行政诉讼理论研究的深入与司法实践经验的积累,我国现行行政诉讼受案范围存在的诸多问题已日益凸显,完善行政诉讼受案范围,已成为当务之急,这不仅对我国诉讼制度的建设具有及其重要的意义,而且对我国整个法治进程都有不可忽视的推动作用。

关键词价值目标 理论研究 科学立法 司法实践 多元化监督

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-330-02

一、确立行政诉讼受案范围的基本价值目标

决定一国行政诉讼受案范围的核心因素是行政诉讼追求的价值目标。通观当今各国行政诉讼立法,其行政诉讼制度价值目标各有不同。法治化程度较高的国家,公民权利保护已趋于制度化与规范化,所以其行政诉讼更侧重于对行政权力的制约;而刚刚迈入法治征程的国度,可能对公民权利的保护是更为紧迫的,表现在行政诉讼目标追求上就会侧重于权利保护;居于中间状态的国家,则权利保护与权力制约并重。其实,权利保护与权力制约两者是目的与手段的关系,权力制约就是为了权利保护而服务的。我国行政诉讼的价值追求亦应当是建立在权力制约基础之上的权利保护。任何一个个体,在其直面强大的国家机器时,都是弱势的,如果不幸遇到滥用权力的执法者,他根本无力对抗,所以他的背后一定要有与行政权力旗鼓相当的权力加以支撑,才能够避免他不会因此而倒下。行政诉讼实质上既是以相对人为中介的司法权与行政权之间的博弈,也是以司法权为中介的私权利与公权力的博弈。所以,我们应当确立权利保护为行政诉讼基本价值目标,尽可能扩大行政诉讼受案范围,当然同时也必须考虑到司法权能力的边界,贯彻有限审查原则。

二、重视与深化行政诉讼相关理论研究

我们应当重视与深化行政诉讼受案范围的理论研究:第一,吸收与借鉴别国先进理论、改进研究方法。第二,把受案范围融合到整个行政诉讼制度乃至整个诉讼制度当中去研究它的价值,比如受案范围的外围问题——原告起诉的条件、被告资格等,从全局的高度,从保护诉权的角度深化相关理论的研究,这样才能对行政诉讼司法实践提供有力的理论支撑与指导。在司法实践中,学者们与法官及当事人充分沟通,并对行政诉讼个案发挥良性作用,使理论成果转化为现实的判决,这样的例子已不新鲜,也是我们所乐见的。

三、科学立法,完善行政诉讼受案范围

随着时代的发展,人们对行政诉讼的本质有了更深层次的认识,司法实践当中新型案件的不断涌现,使得现行《行政诉讼法》中关于受案范围的缺陷日益凸显,虽然最高人民法院出台了《行诉解释》,但是仍不能满足新形势新需要,加之我国加入WTO时所做的相关承诺,修改《行政诉讼法》,特别是涉及受案范围等方面的内容已是势在必行。修改完善行政诉讼受案范围主要应当解决受案范围的确立方式、确定标准、不可诉的情形等方面的问题,因为这些问题既是行政诉讼受案范围的基础性问题,也是我国行政诉讼法在受案范围方面明显缺陷之处。对于行政诉讼受案范围的界定,必须保持开放性,使其能够满足将来诉讼的需要。首先以概括式明确行政诉讼受理案件的一般范围,然后再以列举式排除法院不予受理的的情形,即肯定概括式+否定列举式。对于前者,我们应当充分考虑到行政诉讼的基本功能,为最大限度地有效地保护行政相对人的利益,只能概括规定而不能列举,凡是符合这一标准的情形都应当在可诉之列,法院应当受理;对于后者,则需要考虑司法权的界限,把司法判断权不能解决或者影响行政行为有效性的情形明确排除在受案范围之外。同时,应删去《行政诉讼法》第11条,此条在立法之初虽具有示范效应,但随着行政诉讼类型的多样化,这样的规定反而挂一漏万,在客观上限制了行政诉讼受案范围的扩大,不利于权利保护和权力制约。

法院司法审查的对象不应仅指具体行政行为,而应当包括行政机关行使行政职权所实施的所有行政行为。因为行政权具有两面性:一方面是积极发挥着社会管理的重要职能,是社会生活须臾不能离开的重要权力;另一方面也由于其主动性与单方面性,不可避免地会对行政相对人的利益产生直接或间接的影响甚至侵害。所以,不仅行政机关的具体行政行为应当受到司法审查,行政机关的所有行政行为,除法律另有规定之外,也都应当接受司法审查。需要说明的是,本文中所说的行政机关是广义的,不仅包括各级人民政府及其职能部门,也包括法律、法规、规章授权组织。

四、司法实践中切实落实受案范围的规定

首先,要让老百姓知告、愿告、敢告。要向群众进行法治宣传教育,特别要让大众明确知道行政机关的哪些行为是可诉的,法院应当切实落实对相对人的诉权保障,放宽受理条件。其次,要让法院敢管、愿管。给法院松绑,有学者建议在我国设置独立的行政法院系统,人、财、物全部由中央统一管理,这样就不必再仰仗行政机关,使得行政法院能够真正独立于各地方。为防止个别法院权力寻租,不依法受理案件,还应加强对法院的监督。各级人大、政法委、各个媒体、广大人民群众充分发挥各自作用,督促法院给予行政诉讼案件以应有的重视,同时亦应提高法官的职业道德、职业素质。最后,要让行政机关谨慎行政,对权力有敬畏之心。从道德与法律两方面对其进行制约,加大对行政诉讼案件的执行力度,促使行政机关履行生效法律文书所确定的义务。

五、建立对行政机关的多元化监督模式

行政诉讼从性质上属于法律监督的一种,我们仍需在完善行政诉讼受案范围的基础上建立对行政机关的多元化监督模式。从理论上讲,不应当存在不受制约的权力,但受一国现实条件的限制,可能或多或少会有一些公权力行为因其界定困难而难以被有效监督,行政诉讼绝不是对行政权进行监督的唯一方式。诉讼监督是一种事后监督方式,不能够防患于未然,所以对行政机关应当建立起多元化的监督模式,比如党的监督、立法机关的监督、行政机关内部的监督、社会舆论的监督等等这些监督方式进行有效地整合,信息资源共享,彼此衔接,互相配合,那么这种集成的监督系统才能发挥出更大效用,而且这种监督应当是有制度保障的现实的力量。同时,还应当充分发挥普通大众的力量,每个人都是自己利益的最佳判断者,通过他们对自身权利的关注与保护来成为对行政机关进行有效监督的动力。

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