李 勇

摘要城中村改造是工作不仅关乎城市的良性发展,更是影响社会的和谐稳定。国家土地的二元所有制结构是导致城中村改造无法顺利开展的根本原因,明晰土地产权则是城中村改造的核心问题。本文试图综合多方研究成果及各地实施经验,以明晰土地产权及完善社会保障体制切实保护农民权益为出发点,就改造过程中出现的土地产权变更问题进行初步探讨,并提出解决问题对策。

关键词城中村改造 土地产权 社会保障

中图分类号:D922.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-322-03

随着我国经济的发展和城市改造的不断推进,城市化发展如今迫切需要增加大量建设用地。但是,城中村这一基于土地的二元所有制结构和长期以来实行的城乡二元体制所产生的一种独特社会现象却成为城市化发展进程的巨大阻力。因此,城中村改造必然成为城市化建设的重点问题之一。所谓城中村,是指分布在城市建设区或规划区,其农村土地已纳入城市的总体规划,且原农村耕地很少或没有,虽其农地和居民早已非农化,但仍保留农村管理体制,使用集体用地,并以村民委员会为组织形式的行政居住村落。有效统筹协调城中村的改造问题,合理整合城市空间资源,对于社会的和谐稳定及城市的健康和持续发展具有全局性的意义。

一、问题的提出

(一)城中村的现状及特点

城中村是当前我国城市中独特的现象,不仅是沿海大城市,还是内地的中等城市都普遍存在。总体而言,各地城中村都存在以下几个共同的特点:从生活环境状况来看,因缺乏总体规划及配套基础设施,城中村卫生状况具有“脏、乱、差”的典型特征,甚至被称为城市的“毒瘤”;从社会治安管理来看,因缺乏综合管理、人口流动量大、身份复杂,与城市文明格格不入,是城市的低价生活区;从村民经济收入模式来看,因城中村农地和居民的非农化以及村民的自身能力素质的限制,村民以依靠使用集体用地自建廉租房以收取低价租金作为收入来源,因此形成一种物业出租型经济模式。显然,城中村的问题已严重影响城市化建设进程。

(二)城中村改造的瓶颈问题

正因城中村存在诸多的复杂特征,导致城中村改造工作困难重重并引发一系列问题。根据我国现行法律,城市所有土地的产权归国家所有,而农村和城郊土地的产权归集体所有。国家土地的二元所有制结构是导致城中村改造无法顺利开展的根本原因,明晰土地产权则是城中村改造的核心问题。目前,城中村改造中缺少土地产权权属变更的统一规定已造成改造的障碍。城中村改造必然出现土地产权变更问题,而土地产权的变更必然导致村民原有的物业出租型经济模式的改变,如何才能平衡附加在集体土地上的权力、协调好政府和农民的利益?可以说,突破土地产权权属问题,切实落实农民权益保障体系,才能从根本上解决城中村改造的难题。

二、城中村改造过程的核心问题:土地产权的变更

(一)城中村形成的根本原因在于土地的产权界定模糊

《土地管理法》第八条明确规定,我国现存国有产权制度和集体产权制度两种形式,即城市实施国有产权制度,农村和城市郊区实施集体产权制度,但现行法律并未对国有土地及集体土地所有权的区分作出明确严谨的界定。《宪法》第九条、十条、《物权法》第四十七条、四十八条与《土地管理法》第八条的界定内容基本一致,《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二章则指出“城市市区的土地属于国家所有”,但何谓“城市市区”则无明确说明,这具体是指行政区域范围区?城市规划区?抑或是城市建成区?有学者①认为“应以城市建成区为准,所谓‘城市建成区一般是指本市已进行城市配套建设,具备城市功能、基本连片的区域。”同样的,对于集体土地只是规定“农村及城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有”。实际上,何谓“城市郊区”也难以明确界定,单凭片面的认定而无具体法律依据,恐怕在城市化进程不断推进,城市建设需要对土地进行规划及改造,城郊相接的土地变得稀缺之时,必然导致农村集体土地资源的滥用。由于法律对国有土地界定不明确,因此集体对土地的产权界定也显得模糊不清。

《宪法》第十条及《物权法》第五十八条、六十条对土地所有权由哪一级集体经济组织行使并无明确的界定,只是笼统地界定为乡(镇)、村或村内农业集体经济组织所有,并无明确界定所有权具体的行使主体,而《土地管理法》第八条、第十条等相关条文对此也无进一步的说明,实际上这使所有权处于虚置状态,土地产权主体的多元化必然导致各主体为争夺所有权而发生冲突。另外,《土地管理法》中规定:“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”,这种相对抽象的禁止性规定在没有具体制度的支撑时,难以切实保障土地产权,也难以使土地产权实现合法的流转。当城市发展不断向农村扩张,加之以集体土地产权界定的模糊,各利益主体争相夺利,进而产生城中村现象并形成瓶颈问题。

因此,要解决这些问题,前提则是通过改变集体土地的所有权性质,明晰土地产权的归属,将城中村纳入城市改造的统一规划,并使农村的土地能够在市场上合法地自由流通。

(二)土地产权变更方式及比较

就目前看来,国内有多种实践经验,其中有两种土地产权变更方式值得对比借鉴,一种是实行股份合作制,另一种则是实行集体土地国有化转制。股份合作制,是指将农村集体土地总体资产形成份额分配到集体经济组织内各成员,以一股一票为表决原则,在农民对土地享有财产权的基础上形成股份共有关系的一种土地制度,其中经营主体可以是股份合作组织的股东,也可以是股份合作组织成员以外的公民、法人或其他组织,由股东投票表决聘任。集体土地国有化转制②,是指集体经济比较发达、整体建设水平较高的城市周边地区或城市内部的村镇在城市化过程中,以农民集体经济组织成员全部由农民转为城市居民,并实现撤村改居的过渡为前提,通过行政命令的方式,将原属农村集体所有的土地整体性、一次性地转归为国家所有,并基本不改变原有的土地用途和使用权归属,即国有土地派生出的使用权仍由集体经济组织(股份公司)享有。对比两种土地产权变更方式的实施情况,在充分探讨土地产权的变更实质需求后,我们知道集体土地国有化转制相比股份合作制更有其突出的优势。

1.股份合作制保留了土地的集体所有权,而集体土地国有化转制则从根本上实现了土地的国有化。这样,集体土地国有化转制能够整体获得一步到位的效果,实现了土地权属的根本改变,即政府取得集体土地不要求有具体的目标,可以根据城市整体规划考虑,另行提出改造形式和对象,从而可以根据实际城市化建设需求进行统一规划,推动城市改造的进程。

2.股份合作制组织的分配原则为按股份分红,即在按规定缴付国家税收等各项必要费用后,按各成员的股份比例进行单纯的福利分配。因此,村民所拥有的土地股权仅能获得福利收益而无真正的土地处分权,从而割裂了村民与土地产权的关系难以使村民得到应有的保障。相比之下,实施集体土地国有化转制,能在土地实现国有转制后有系列的社区改制,以国家的统一规划免除村民的后顾之忧。

3.股份合作制按股份分红这种纯福利收益的分配方式,导致在实施过程中,很多地区在制度上界定了村民的股权不能转让、抵押和继承,或只能转让给股份合作制组织内的其他村民或者转为集体股股权。土地是一种只有通过流转才能实现其价值的资源,在这种封闭的制度大大阻碍了市场经济的发展,难以满足社会发展的需求。村民为了获得长期稳定的收益,避免失去股民身份而放弃迁移,这对村民分工分业的形成、劳动力的转移等也造成极大阻碍。

诚然,实施集体土地国有转制不仅能够解决城中村改造的主体定位问题,同时集体土地的彻底国有转制更有利于政府统一、有效地利用规划土地。更重要的是,在国家统一实施转制后有效地通过系列措施为村民转变成城市居民并能享受其应有的保障,以更好地配合国家城市化发展建设,实现可持续地和谐发展。

(三)集体土地国有化转制的实施经验及思考

根据《土地管理法实施条例》第二条第五项规定:“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地即归国家所有”,这项规定为集体土地国有化转制提供了法律依据。集体土地国有化转制对重大的财产权属变更和利益关系协调起促进作用并顺应城市化发展要求,以广州市和深圳市龙岗区、宝安区的城市化过程作为参考,以上地区改制范围内的农村基本实现三个转变③:一是将农村集体经济组织的全体成员一次性转为城市居民;二是撤销原村委建制,以城市社区居委会取而代之;三是将原由村委会管理的集体经济实体转制为由集体法人股东持股的股份制企业。这样,农村土地房产也分三步走,第一步是实现两个转变,即农转非及撤农转居;第二步是以政府命令的形式,将列入转制范围的集体土地一次性转为国有土地;第三步是按转制后确认土地使用权和房屋所有权的配套规定,对合法的土地使用权人和房屋所有权人核发国有土地使用权证和房产证,对取得合法权属证明的土地、房产在缴纳相应的税费后,允许其进入房地产交易市场。

笔者认为这种改制的步骤较为稳妥并有可完善之处。第一,基于合理规范改造土地取得合法权属证明后进入房地产市场的流转,避免村民意识薄弱使各种强势行为或手段避开法律规制,扰乱此类房地产交易,可使改制后对合法土地使用权人和房屋所有权人所核发的国有土地使用权证和房产证与非城中村改造房产的两证有所区别。同时也应出台关于此类房产交易的配套规定,强化交易的合法程度,保障村民权益的,使此类房产稳步进入房地产市场;第二,上述经验并未提及对于城中村内违法建筑的处理方式,是否同样核发合法的产权证明?笔者认为在改造前应对村内村民建房和非村民建房、经批准建房和超标准建房等区别造册标注,并根据实际情况制定相关的补偿折抵规定,确保各方公平合理的利益,保证改制的顺利实施;第三,改制后,政府应对改制后由集体法人股东持股的股份制企业进行深化改造,逐渐创新其管理体制及运行机制,通过积极的财政扶持,促进股份制企业能够独立自主向现代企业方向转变,引导企业经营结构实现从单一到多元化的转变。

集体土地国有化转制的实施模式使政府能够在现行的土地法律制度框架下,突破只有通过土地征收才能变更产权的障碍,使集体土地能够更好地实现转制进而在市场上合法自由流通,也大大加快了城中村改造及城市化的进程。其明确集体土地国有化,确定集体经济组织成员对集体土地所拥有的使用权份额并享有相应的财产权,形成公正公平的社会秩序,理顺土地使用权的分配关系,同时也明确了城中村改造中以保障原村民利益为目标而形成的实体性权利主体,使其在改造过程中发挥主导作用更好地维护村民的长远利益。而且,集体土地国有化转制能将城中村改造这一复杂的问题当中所隐含的,对于农村村民、市场开发商以及政府的统筹建设都各有促进作用的有利因素展现出来,使村民的生活生产得到保障,房地产开发商能充分挖掘城中村潜在的获利空间,政府能根据城市统一规划,合法有效地将土地推进市场进行流转,拉动壮大集体经济,兼顾公共利益、城中村的整体利益及村民的个体利益,更好地发挥城中村改造的经济、社会和环境等方面的综合效应,大大推动城市化的进程,完善村民的生活保障制度,真正实现城中村改造的核心点,使改造获得根本性的成功。

三、城中村改造成功的根本目标:完善社会保障制度及建立配套改革体制

我国土地的二元所有制结构阻碍城中村改造的进程,长期以来实行的城乡二元制度④,尤其是二元户籍制度更是城中村改造中不可忽视的因素,因为这项制度直接涉及改造中农民权益的保护。村集体土地一直承担着全体村民的社会保障和基础的社会经济活动。当其原有的物业出租型经济模式一旦改变,农民失去赖以生存的经济来源,这必然增加新的城市问题。集体土地产权的实施与转换决定着城乡农村社会改造的成败。因此,在城中村改造的过程当中,完善社会保障体制,明确村民的利益分配及保障措施,建立起切实可行的配套改革方案显得何其重要。

(一)切实落实拆迁补偿制度,注意贮备社会保障资金

房屋拆迁补偿是村民在改造中首要关注的问题。实施集体土地国有转制的拆迁改造前应该对各项规定进行法律上的规范,并严格按照相关规定进行补偿。值得提出的是,拆迁前首先应以对房屋产权进行重新确认,对涉及到城中村拆迁的房屋应从权利主体、使用功能、建筑时间上对其村民建房和非村民建房、经批准建房和超标准建房、自用住宅和经营住房等进行区别对待。注意灵活操作,即以对村内的建筑调查为基础,对于一户多宅、一宅超面积、经营住房、非村民建房等不同类型的房屋做好相应的登记注记作为拆迁时的产权确认和补偿依据;改造时,为保护因公益事业需要由国家统一规划建设而导致其失去土地的村民的权益,应当将此类村民纳入社会保障体系,同时应明确由市、县政府作为保障的责任主体。此外,在改造过程中可以通过预留部分土地,以解决农民的住房问题及原农村地区的可持续发展问题,也可从土地补偿费中拿出一部分,或留足社会保障金,由村或镇统一为失地农民办理养老保险、重大疾病医疗保险等社会保险,并发放农民最低生活保障金。

(二)坚持取消城镇户籍制度,避免农民身份转换的虚化

鉴于城中村改造过程中大多数农民对转换为居民身份较淡漠,更多关注自己未来生活的安置及土地、房屋该适用怎样的补偿标准,导致农民忽略其争取社会保障的意识。政府取消城镇户籍制度,并建立起一系列保障制度,能进一步使原村民和城市居民的法律地位接近等同,更好地落实保障。在教育管理方面,原村委会管理的学校应由相关教育部门接管,管理关系转为区属学校,划分学区等办学问题应做好相应的调整;在改造后的社区建设方面,因村民全部转化为城镇居民,村民委员会建制应转为城市社区建制并实行社区居委会管理的模式;在村民的社会保障方面,政府更应尽早出台关于城中村改造使农民身份转换为城镇居民后应如何享有城镇低保、医疗保险、养老保险等福利待遇及更明确地规定政府补贴的方式和额度,避免农民身份转换的虚化。集体土地转制后,政府应当将农民转为居民后的就业政策纳入城市就业管理范围。建议全面推行劳动预备制度,组织相关劳动就业培训机构要为原村有劳动能力和就业要求的村民开设专门的技术培训及学习课程,培训经费可由政府财政专项资金支出,并以创业补助、公益性岗位推荐等多种方式积极推荐就业,充分利用市、区、街道、居委会四级劳动就业服务网络,优先为就业困难的原村民提供就业服务。

(三)市政设施先行改造,注重维系社区传统文化

国外贫民窟改造是联合国人居署提出的一项城市化改造的工程。虽然贫民窟改造与我国城中村形成的机制与改造困难明显不同,但两者在某些方面的改造有一定的相似性,对我国城中村改造工作有一定的借鉴意义。如贫民窟改造中采取市政设备先行改造,如对道路、排水、卫生和供水供电等公用基础设施实施改造,同时也在教育和健康领域及其他社会保障服务,这对城市化改造起到很大的促进作用。城中村改造中,也应在房屋的改造的同时注重市政基础设施建设,有利促进原村民改造的积极性。此外,政府在改造过程中,应充分重视保留原有的传统文化,不可忽视村民原有社区文化的割裂性、村民赖以维系的情感统一性和村民与城市居民生活习惯的不相融合性三者之间存在的冲突。借鉴深圳市城中村改造经验,将城中村社区传统文化的可持续性作为城中村改造的一个重要环节,既为完善城中村社会保障体系提供有利条件,也使村民的生活方式得到和谐的转换,提高村民对城中村改造的信心。如有条件的地方可考虑统一兴建农民新村,如深圳市渔民村通过统一规划重新建设新村,不仅保留了原有的社区文化,而且实现了城区土地资源资产价值的最大利用。

总体而言,城中村改造的问题是我国目前的重要问题之一,作为城乡的结合点,处理好其改造的问题对于社会的发展和城市的建设都有突出的作用,对于社会的和谐稳定发展具有重要的意义。在改造过程当中,妥善处理土地产权的变更,实施集体土地国有化转制,合理完善社会保障体制及加强配套改革显得至关重要,更需要我们立足现实、着眼未来,正确地协调好各方的利益达到共赢的局面。

注释:

①江平.中国土地立法研究.中国政法大学出版社.1999年版.第241页.

②③黄常青.城中村改造中若干法律问题.中国党政干部论坛.2007年.

④二元户籍制度,是指国家在实行农业国加快工业化进程时,为适应命令式的计划经济体制而建立的一种城乡分割,并以户籍制度为依托就城乡附加不同的财政税收、文教卫生、就业退休、社会保障、行政管理等安排的系列制度.

参考文献:

[1]司马文妮,霍学喜.论西安城中村改造的立法对策.西北大学学报.2008(3).

[2]万举.国家权力下土地产权的博弈—城中村问题的实质.财经问题研究.2008(5).

[3]黄常青.城中村改造中的若干法律问题.中国党政干部论坛.2007(1).

[4]邓建刚.苏州“城中村”改造探讨.2007.