许文苑 刘丹颖 钟 伶

摘要随着我国现代化、城市化的发展,征用农民土地成为一个比较常见的社会现象,由此引发的社会问题也不少。本文指出制订正确完善的土地征用政策并加以制度化,以制度保障被征地农民生活生产的可持续发展,是我们必须继续予以关注的着眼点。

关键词被征地农民 社会保障 可持续发展

中图分类号:C913文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-252-03

改革开放以来,伴随着我国工业化和城市化发展出现的一个突出问题,就是产生了大量的被征地农民。正确解决被征地农民的社会保障问题,不仅关系到被征地农民的基本权益的保障,而且关系到我国工业化、城市化道路进程正常推进的问题。

一、被征地农民保障出现的社会问题需要从方针政策上加以解决

被征地农民为我国农业社会向工业社会转变和城市化发展付出了代价和做出了重大贡献。但在现实中被征地农民的生产生活、社会保障和可持续发展却出现了严重的社会问题,其突出表现在三个方面:

(一)对被征地农民的土地征用补偿不合理

土地对中国农民来讲具有双重意义,既是生产资料又是生活资料,具有生活保障和社会发展保障双重功能,是农民实现自我保障的根基。虽然农民的土地被征用后可以得到一笔为数不少的补偿金,但从实际情况来看,这些补偿金远远不能保证他们比较长久而稳定的生活。其问题主要有三个方面:

一是征地补偿相对偏低。在我国,按照《土地管理法》第47条的规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”而这一补偿制度却没有充分考虑现代农业的现状和特点。因为,第一,以产值作为征地补偿标准难以全面反映现代高效农业收入现状。第二,征地补偿标准未包含土地的预期收益增加部分。第三,征地补偿标准未考虑地区经济发展水平对地价的影响。第四,补偿标准弹性空间大。补偿标准中“4-6倍”、“6-10倍”这样大的弹性空间往往给一些地方政府和征地单位压低征地补偿标准提供了可乘之机。

在这方面,我们不妨与西方国家比较一下。在西方国家,征用农民土地一般按市场价格实施补偿。土地征用费和土地赔偿款构成被征地农民的全部费用,其中土地征用费大体等于土地价值,土地赔偿款是对被征地农民因土地被征用而造成的经济及其他损失的弥补。相比较而言,我国的征地补偿费无论从范围上还是标准上都比国外低得多,比较见下表。

随着市场经济的不断发展,特别是物价和土地价格上涨,以往给予的征地补偿金显然是偏低了。在征地补偿金偏低的同时不仅存在着征地补偿的客体欠缺,而且安置补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失,对于土地所有权和经营权丧失的损失、转换、相邻地损失和其它间接的损失没有列入到补偿的范围。

从根本上解决征地补偿标准偏低的问题,应该从政策上进行改革,以土地的市场价值为依据制定补偿标准。我国征地补偿标准偏低已是公认的事实,近年来国家也不断的调整补偿标准,但始终没有彻底的解决这一问题,其主要原因是没能从根本上改革征地补偿的参考标准,我国现行法律皆以“耕地前三年的平均年产值”为标准制定补偿金额,可是年产值无法代表土地的真实价值,更无法反映土地非农化以后的巨大增值,以农业生产的产值为依据,补偿将要非农化的被征地农民,无法保障被征地农民的生活水平不降低。因此,应改革征地补偿标准,以土地的市场价值为标准制定征地补偿金额,使征地补偿反映土地的真实价值。

二是征地补偿金分配不合理。征地补偿金处置体制不健全,分配不合理,容易导致乡、村级组织和少数当权者以集体名义非法侵占农民应得的合理补偿。征地补偿金共分青苗、劳动力、土地补偿三项,其中青苗支付给农民,劳动力补偿支付给农民,土地补偿款政策规定支付给集体经济组织(村委会、乡政府等),但乡、村是由农民组成的,所以,有的地区也开始拿一部分支付给农民。但是,农民手中应得的补偿安置费已经被层层截留、挪用。一项专家调查表明:如果将征地价加上各级政府收取的各类费用看成100,则拥有土地使用权的农民只得5%-10%,拥有土地所有权的集体经济得25%-30%,而剩余的60%-70%为政府及各部门所得,而从成本价到出让价之间生成的土地资本巨额收益,大部分则被中间商或地方政府获取。在征地补偿金分配过程中,各方都会以各自利益最大化为目标,被征地农民在这种利益博弈和矛盾冲突中不仅不能获得土地预期的增值收益,还要遭受巨大的损失;而且目前各地对土地补偿金的管理、使用也缺乏规范,对留在村集体的地款使用和管理缺乏有效的监督。有些村干部用征地补偿费支付村里的日常行政开支甚至用来发放村干部的工资,更有少数村干部依靠手中的权力大肆挥霍被征地农民的保命钱,有的干脆强取豪夺将集体资产收归自家囊中。为了确保征地补偿金的合理分配,政府必须根据实际情况,制定出相关政策,保障被征地农民的合法权益不受侵害。

三是征地补偿方式单一。对被征地农民,我国现行法律只考虑给予金钱上的补偿,而对被征地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题,却未予重视。这种方式简单而且容易操作,许多被征地农民一般也乐于接受。但这种补偿方式有许多弊病和后患,譬如,有的被征地农民拿到补偿金后不擅于理财,把钱用于置房或盲目高消费很快就把钱花光;有的不善于从事经营投资亏损沦为贫困。尽管在实践中也偶有招工安置补偿,但我国农业人口的文化程度和劳动技能普遍不高,缺乏适应现代社会的能力,竞争能力普遍薄弱,因征地而安置的工人面临下岗和失业的风险比一般工人要大得多。现行单一的征地补偿方式并不能有效解决不同地区、不同农民群体的生活和工作问题。据调查统计,仅仅是由征地补偿方式单一,造成被征地农民生活无着落对政府不满而引发的社会问题越来越严重。因此,在补偿方式的选择上,仍然需要因地制宜,权衡利弊,多种方式组合运用。从维护最广大人民的根本利益出发,鼓励以社会保障为核心,以市场需求为导向,把征地补偿同解决被征地农民的社会保障有机结合起来,创新被征地农民的征地补偿方式。

(二)被征地农民的医疗、养老和就业没有可靠的社会保障

土地被征用后,医疗、养老和就业等问题就成了被征地农民最大的后顾之忧。一是医疗没有保障。近年来,农民的医疗保障通过合作医疗的方式逐步实现,可农民被征地之后,已经不再是传统意义上的农民,许多被征地农民在失去土地后又不能获得农转非指标成为城市居民,因此这部分“失去土地的农民”其身份定位就不易明确。这样的身份使他们既不能享受新农村合作医疗,也没有被纳入城镇居民医疗保险,处于医疗保障的真空地带。二是养老没有保障。在我国农村,农民传统的养老模式实际上是以土地为核心的家庭负担和家庭赡养,其中家庭负担和家庭赡养最主要的又是靠子女供养。农民失去土地后,如果相应的制度保障没有跟上,养老就成了大问题,尤其是现在养老所需的费用比过去更高,面临的问题就更严峻。三是就业谋生没有保障。目前,政府对被征地农民的安置一般是采取一次性货币给付的方式,即被征地农民得到一笔补偿费后就要自主谋生路,这对于一些年龄较大、劳动技能差的农民来说困难就比较大。尤其是在年富力强且经过正规院校学习毕业的大量年轻人面前,竞争力明显处于下风,即使能找到工作大部份也是年轻人、城市人不愿涉足的脏、累、苦,或者是危险性高的工作。

二、完善制度建设保证被征地农民社会保障体系的可持续性

被征地农民作为一个特殊群体为了国家利益将关系生计的土地让出来,为工业化和城市化做出了贡献,就应该与其它社会成员平等地享受工业化和城市化的发展成果。但在现实中他们却成了新的弱势群体,违背了一个社会所应坚持的贡献与报酬相应的基本原则。为被征地农民建立一个可持续生存和发展的社会保障体系,是我们必须深入研究解决的问题,

(一)要制定和落实被征地农民最低生活保障制度

这是贯彻落实胡锦涛总书记提出的要使被征地农民不失业、不失岗、不失利,确保“生有所靠、老有所养、病有所医、业有所从”方针政策的根本体现,是现代社会保障制度必须彰显的基本权利。

1.在政策制定方面,目前,城市居民最低生活保障标准基本是由各地方政府结合自身经济发展水平自行确定。考虑到被征地农民的特殊情况,笔者认为一个完善的最低生活保障制度应做到:一是及时将被征地农民纳入城市低保制度内,降低被征地农民的生活风险;二是最低保障金应足额、及时发放,以缓解被征地农民的生活压力;三是应结合各地情况,相对于城镇居民的标准,被征地农民的最低生活保障在被纳入城镇体系后的5年或10年内,允许有一定幅度的上浮,以切实帮助被征地农民脱离贫困,尽快融入城市生活。

2.在政策落实方面,推进依法行政,健全监督机制,确保制度和政策的贯彻实施。在调查被征地农民的意见时,反映最多的是:“制度是好制度,关键看实施”,对此,昆明市各区县政府强化推进依法行政,健全各种监督机制,发挥各方面监督的作用来监督最低生活保障制度的贯彻实施状况。

(二)要建立健全被征地农民最低生活水平保障基金制度

被征地农民最低生活保障制度基金不足是被征地农民最低生活保障实施过程中最难解决的问题。为了保证被征地农民最低生活水平保障制度基金的积累,拓宽资金渠道来源是一个必然的选择。我们通过对昆明城郊结合部具体情况的调查,认为可以通过三种途径来筹集被征地农民的最低生活保障基金:一是改变一次性货币发放安置为主的做法,除把大部分发给被征地农民以保障当前的生活需要之外,其余部分则投入最低生活保障基金。二是被征地的集体组织也应从土地补偿费中抽取一部分资金注入,并通过稳定的经营和严格的管理,使之保值增值。三是把为安置被征地农民新建的用于商贸服务、休闲旅游的部分房产收益投入其中。

(三)要建立健全被征地农民的养老和医疗保障制度

建立被征地农民养老和医疗保障制度,可以从根本上解除被征地农民,特别是老年人失去土地后的后顾之忧。

1.建立健全被征地农民养老保障制度。被征地农民养老保障制度应本着“广覆盖、低水平、有弹性”的原则进行设计。建立被征地农民的社会养老保险要分清对象,对于已经就业的则归入城镇职工养老保险制度,尚未就业的则建立有别于城镇的统帐结合的养老保险模式。鉴于我国目前经济发展水平还较低的实际,单靠国家财政拨款或农民自行负担都不行,必须(下转第275页)(上接第253页)通过多渠道的资金筹集方式来补充其不足。一是政府承担部分可在每年年度财政或从土地使用权出让金中按比例列支;二是村集体承担部分可从土地补偿费中开支;三是个人承担部分可从土地补偿费中扣除。建立养老保险的统筹账户,以村集体负担的部分资金和个人从安置补助费中列支的资金建立个人账户。被征地农民的养老保障的待遇与缴费多少直接挂钩,并且不应低于当地最低生活保障水平。另外,为了保证保障基金的持续性、长期性,可考虑将保障基金交由商业保险公司经营管理,保险公司要保证基金的保值增值。在征地过程中充分考虑被征地农民今后的出路并积极建立被征地农民养老保障制度是可行的,不但可以解决城市化进程中的难题,同时也可以促进城市化进程的良性循环。

2.建立多元化的医疗保障制度。在被征地农民中要大力推行新型合作医疗保健制度,要克服传统制度的弊病,彰显互助共济。改革可以从“合作”和“新型”两个角度入手,特别是以大病统筹为主的被征地农民医疗互助共济制度。具体为:一是突出大病统筹为主,重点解决“因病致贫,因病返贫”的问题。在这方面,商业保险仍不失为一条重要的选择途径或补充模式,可以为被征地农民投保团体大病保险等;二是政府给予资助,发挥土地出让金的利益导向作用,激发被征地农民参与的积极性;三是将过去以乡村为统筹单位改为以市(县)被征地农民为统筹单位,增加抗风险和监管能力。同时建立被征地农民社会医疗救助制度,要加强政府与被征地农民的紧密结合,强化多元化社会保障的收入机制,引导社区经济、企业、慈善机构及个人等多方面的捐助充实被征地农民医疗基金。

(四)要建立建全被征地农民就业谋生社会救济制度

帮助被征地农民尽快就业,为他们实现“壮有所业”是社会保障制度的主要内容,对很多被征地农民来说失地即面临失业,要从多方面入手解决被征地农民的失业问题,以实现被征地农民尽快就业。其中一个突出的问题就是落实优惠政策,加强政策扶持。

1.建立多元化的职业技术培训。被征地农民失去土地后,再就业难度很大,主要是因为大多数被征地农民由于历史和社会原因,就业观念比较陈旧,文化素质和劳动技能普遍偏低,不适应现代企业的招工条件。各地政府应建立符合失地农民实际需要的就业培训机制,并根据其个人特点和就业意向,提供相应的培训,在考虑这种培训时,必须以失地农民为本,培训费能免则免,实在不能免的只能收取最基本的费用,万万不可把此种培训又当成一种赚钱的渠道。同时注重为被征地农民提供就业信息,搭建就业平台,拓宽就业空间。

2.对自主创业的被征地农民,国家应当对其制定政策上的优惠。一是贷款优惠,二是贷款利率优惠,三是在一定时间内给予免税收优惠。

3.加快产业发展,拓展就业空间。加快发展城镇二、三产业,在区域规划上,要结合主导产业,合理布局一些劳动密集型产业;在商场区内,合理规划一批餐饮、文化休闲、商品零售等特色市场,集中安置被征地农民就地就业。

参考文献:

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