王 楠 周 豪 谢 菲

摘要随着社会主义和谐社会和社会主义新农村建设的提出,三农问题越来越得到重视。但是随着农村经济的发展,农村的环境问题却越来越突出。农村村委会作为农村最基层的组织,其环境保护的职能并没有得到应有的发挥,这严重影响了社会主义和谐社会的构建。本文在这一背景下对农村村委会环保职能的完善进行了相关探讨。

关键词农村环保 村委会 环保职能 和谐社会

中图分类号:D638文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-231-02

“70年代‘淘米洗菜,80年代‘可以灌溉,90年代‘垃圾覆盖,现在则是‘生态破坏。”这是我国现阶段大部分农村地区环境的真实写照。改革开放以来我国的经济整体得到了很大的发展,然而一些农村地区在充分享受着新的物质文明的同时,也承受着工业化飞速发展带来的突出的环境问题,这是与构建社会主义和谐社会格格不入的。

社会主义和谐社会建设具有丰富的内涵,不仅仅包括人与人的和谐和经济建设发展,还包括人与自然环境的和谐和社会可持续发展之间的和谐等。2003年1月7日在北京召开的中央农村工作会议指出:全面建设小康社会,必须更多地关注农村,关心农民,支持农业,把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重,放在更加突出的位置,努力开创农业和农村工作的新局面。会议还指出:各级党委和政府要加强农村基础设施建设和生态建设,提高农业的综合生产能力和可持续发展能力。

改善农村居民的生产生活环境,有助于提高广大农民建设社会主义新农村的热情,维持社会稳定和构建和谐社会。因此,农村环保问题的解决对于和谐社会的构建具有重要意义。

一、农村环境问题的现状

在城市的环境状况日益改善的同时,农村的环境状况却越来越不容乐观,主要表现为各种污染:

第一,现代化农业生产带来的各类污染。我国人多地少,土地资源的开发利用已经接近极限,农药化肥的使用成为提高土地肥力,增加农产品产量的重要手段。然而在化肥农药的使用中存在着利用率低,流失严重的现象,在化肥的施用中还有各种肥料之间结构不合理的现象,这两种污染在很多地区还直接破坏农业伴随型生态系统,对鱼类、两栖类、水禽、兽类的生存造成巨大的威胁。而且由于大棚农业在农村的大范围推广,地膜污染也在不断加剧。

第二,由于小城镇和农村聚居点的规划、基础设施建设和环境管理滞后造成的人居环境污染。随着社会主义新农村建设的不断加快,小城镇和农村聚居点的规模迅速扩大,但是由于小城镇和农村聚居点缺少合理的规划,基础设施建设和管制严重缺失,生活污染物一般直接排入周边环境中,造成严重的“脏乱差”现象,对农村居民健康的危害在与日俱增。

第三,乡镇企业和养殖场布置不当、治理不够产生的工业污染。改革开放带来了乡镇企业的蓬勃发展,带动了农村经济的迅速发展,但是由于有些地方官员片面追求经济的发展和政绩,忽视环境的保护,盲目招商引资,不从源头把好关,并且没有配套的技术设备,缺乏环境综合整治规划,致使乡镇企业发展对农村造成了严重的污染。

二、农村村委会环保职能发挥的现状

农村的环保属于公共事务和公益事业,而在《中华人民共和国村民委员会组织法》中也明确规定了农村村委会“办理本村的公共事务和公益事业”和“教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境”的职能,但是农村村委会作为农村基层的组织,其环保职能的发挥状况如何呢?

在调查中发现:大部分村民对农村村委会的机构设置、作用以及产生方法了解得都不全面,只是一个大致的概念。农村村委会的政务公开也只是留于表面。对于一些涉及到村民根本利益的村务却没有做到公开透明,这样不但影响农村村委会正常发挥其职能,也不利于农村村委会和村民之间的良好沟通,对于村务的处理不能很好的得到村民的理解和支持。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督这四个环节并未实现整体推进和协调发展,呈现出一定的偏差:民主选举在形式上搞得比较到位,而真正涉及到村民根本利益的民主决策和民主管理大多流于形式,这给农村村委会职能的充分发挥埋下了隐患。

农村村委会作为农村基层的村民自治组织,其目前的职能主要表现在带领村民进行基层民主政治建设上。村民自治制度在广大农村正式推广始于1987年,国家从民主选举制度入手,逐步形成了一整套相对系统的制度安排:民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。但从实践结果和村民对自我权利行使的意识上看,效果尚待加强。

在这样的情况下,农村村委会环保职能发挥情况如何呢?

在受访的村民中,77.8%的村民认为农村村委会有环保的职能。认为农村村委会没有环保职能的和不清楚的各有11.1%。

在认为农村村委会有环保职能的村民中,有50%不清楚农村村委会是否采取了一定的措施来保护和改善农村生态环境;有35.7%的认为农村村委会没有采取措施来保护和改善农村生态环境;有14.3%的认为农村村委会采取了一定的措施来保护和改善农村生态环境,如要求村民停止滥伐树木、在山地植树造林等。

由此可见,我国农村村委会的环境保护职能的发挥还没有得到充分的重视。

三、农村村委会的环保职能发挥不充分的原因分析

(一)法律依据缺失

我国目前的环境保护法律体系就是以《宪法》为基础,以1989年《中华人民共和国环境保护法》为主体,包括全国人大常委会制定的《污染防治法》和《自然资源保护法》,国务院以及有关行政部门、县级以上人民政府行政部门制定的法律规章,以及民法、刑法等部门法中有关环境保护的基本法律规范等。这些法律体系绝大部分内容都是针对城市而进行的立法,其中有针对性的提出农村环境污染防治和保护的相关法律法规几乎没有。同时,国家对乡镇企业、村办、民营企业生产过程中出现的破坏环境、造成环境污染的行为也缺乏有针对性的法律法规。而且现行的环境保护法以实体法为主,程序法的内容却很少有涉及的,并且散布在各实体法中,以至于在环境执法时的规范性得不到保障。农村村委会的环保职能本来就很薄弱,没有相应的监督管理机制就很容易使这样的职能留于形式。

1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》是指导农村村委会工作的专门法律依据。该法律只笼统规定了农村村委会的“办理本村的公共事务和公益事业”和“教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境”职能,但在目前的情况下,农村村委会主要集中于进行土地,财产的管理。如果法律不对农村村委会的环保职能加以强化,这一职能可能就出现空缺。

总体来看,目前我国环境保护法律体系中专门针对农村环境保护、农业环境的治理仍然属于立法的盲区。农村的环境保护就没有具体的可操作的立法支持,环境保护职责权限分工不明确,在农村基本没有形成环境监测和统计工作体系。

(二)执法保障措施欠缺

1.政府工作人员缺乏科学规划,环境规划的制定和实施不到位。在农村城镇化建设的进程中,由于政府工作人员的水平相对落后,不能够跟上社会进步的步伐,导致农村建设一般都缺乏科学系统的环保规划,短期性、随意性比较突出,城镇发展布局和产业结构不合理。

2.农村环保机构设置空白。从我国环保机构的设置来看,最基层的环保部门是县一级的环保机构,相当多的乡镇一级尚无相关的职能部门。县级环保部门受各种条件的限制,不可能深入乡镇,对农村环保进行有效的管理。虽然有的地方乡镇一级政府建立了环保机构,设立了相关的职位和人员,但是由于缺乏有效监管和相应素质的人员,没有明确的职权和相应的治理检测设备,基本没有履行环保职能。

3.由于扶持和激励措施不够,导致农村污染治理的市场化机制难以建立。国家在环境保护制度体系的建设和政策支持上存在巨大的城乡差别,乡镇和农村地区在环境保护组织的设置、规模、扶持力量上都和城市有着巨大的差距。国家制定了许多如排污费返还等优惠的政策对城市地区规模的工业污染治理加以大力扶持,但是对于农村环境污染的治理却没有类似的优惠政策加以支持,导致农村环境污染治理基础设施建设和运营的市场机制难以建立。

(三)农村村委会干部环境意识淡薄

在很多农村地区,解决生存发展问题仍是农民比较关注的问题,而对于环境保护这样比较隐性和长期性的问题认识比较模糊,还不能正确认识其重要性。对于村干部工作好坏的评价还局限于政绩,即是否带动当地百姓致富发展,提高生活水平。在这样的思想支配下,村干部无从重视环境保护问题,以致整个农村也没有建立起环境保护的主动意识。

四、完善农村村委会环保职能的相关思考和建议

(一)加强法制建设,进一步完善法律规范

1.先从政策层面提高对农村环境保护的重视,逐步推动农村环境保护纳入法律。我国在环境保护的发展上,是先由行政政策开始,逐步由政策向法律规范转变。农村环境保护基本上还是空白,因此应该先由政府推行积极的行政指导规章或政策,提高大家对农村环境保护的重视。我国农村地区广大,农村环境所占的比重也非常大,在适当的时候将农村环境保护用法律规范予以明确,将会极大地促进农村环境保护的发展。

2.进一步完善国家的有关法律法规,对有关农村环境保护的内容做出具体、详细的法律规定。针对农村的生态环境问题,积极尝试制定一部专门适用于农村地区的环境保护的法律。同时结合《中华人民共和国村民委员会组织法》以及各地方的实际情况,做好地方性法规和各项制度的修订完善工作,强化农村村委会的环境保护职能。

3.建议在制定农村环境保护的法律时明确农村环境破坏和污染的治理原则、基本制度、责任主体、职权分配,并将违反环境保护的相关后果纳入法律规范之中,使治理农村环境问题时能真正做到有法可依、执法必严、违法必究。

(二)完善执法措施,落实责任

1.加强农村基础设施建设,加大对农村环保的投入,为农村环境保护提供坚实的物质基础。农村村委会要积极带领农民发展多种经营,努力增加农民经济收入,为农村环境保护的开展提供坚实的物质基础条件,切实加大对农村环境保护工作的财政投入,加快农村地区环保的基础设施建设。农村环境保护要充分发挥公共财政的作用,安排相应的资金。进行市场运作,加强农村环境保护和建设。同时,在加快农村经济建设的同时必须坚持落实可持续发展观,农村地区在招商引资时,村委会一定要把好关,提高环保门槛,从源头对生态环境进行有效监控和管理。

2.将农村环境保护工作纳入各级党委和政府的目标管理责任制,加大农村环境保护在各级政府工作中的考核比重,促使其督促和帮助农村村委会积极实施环保职能,保证措施、资金到位,建立农村环境保护经费保障机制,明确开展农村环境保护所需经费的开支渠道,为农村环境保护,构建和谐社会提供政策保障。

(三)加强教育培训,提高广大农民的环保意识

农村村委会作为基层组织,要根据当地实际,通过多种途径和形式广泛、深入、持久地开展教育培训,使农民整体素质从根本上得到提高,引导农民逐步确立科学的、可持续发展的思想观念,树立农村环境保护的法律意识,使农民成长为农村环境保护的主体力量。

参考文献:

[1]黄桂平,李素若.新农村建设中生态环境问题与工作思路.湖北农业科学第45卷.

[2]苑丰,刘武芳.论“后农业税时代”农村村委会的职能转换.中国农业大学学报(社会科学版).2006(3).