姜 蜜 张明金

摘要在我国的公共物品供给中,存在着供给效率低下、供给不平衡的问题,严重影响了农村经济和社会发展。本文尝试从公共物品供给的两大参与主体——街头官僚和公民出发,从公共选择理论的“经济人”假设以及“公地悲剧”的角度,探讨我国公共物品供给问题的深层次原因,并试图寻求克服困难的必要途径。

关键词公共物品 街头官僚 公众参与

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-222-02

一、认识城管执法人员的街头官僚属性

“街头官僚”一词,最早见于美国行政学者李普斯基1977年发表的《街头官僚理论的理论面向》一文。按李氏的解释,街头官僚是指处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员,包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员,等等。本文旨在探讨街头官僚的公共性取向问题,将一切处于公共物品供给最基层以及承担实际执行职能的部门和个人都纳入“街头官僚”的范畴中。现实中,有时即使高层政府及政策制定者的出发点是好的,但其提供的公共物品也并不一定会使公民受益。正如著名经济学家刘易斯所言,“即使有了最好的政策,也难以确保获得成功”。处于公共政策最基层,决策层级和私人领域结合处的街头官僚,在其中所表现出来的公共性取向缺失问题,为我们所深深地担忧。

街头官僚既是公共政策链条最末端之执行者,又在实际上拥有较大“政策制定”功能。由于其特殊的身份和职能,其对于政策的再决策以及执行能力,往往成为政策成败与效果评估的重心。相对于其他官员,“街头官僚”有时是最有效用的,因为他们能够直接清除各种危害、保障民众利益;有时又最能带来害处,他们可以凭借所赋予的自由裁量权肆意横行。出于街头官僚个人和组织个体私利的考虑,以及各种寻租行为的发生,他们就会在有意无意之间发展出一整套针对上层管理者和服务对象的“应付机制”,这套“应付机制”有助于他们缓解工作压力的紧张,影响他们与服务对象的互动品质,从而影响公共政策目标的顺利达成。

城管执法人员就是处于基层同时也是我国最前线的行政执法人员,他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员,就是“街头官僚”中的一块。阈于城管执法人员的工作环境和客体对象性的制约,很多情况下,要求城管人员必须立即做出决策,而不像其他的公共决策一样能够有很长一段时间的收集和研究资料才做出决定,他们必须当场做出决定,因此,他们拥有非常大的自由裁量权。

二、城管执法中的公共性取向缺失问题

城市管理有广义和狭义之分。广义的城市管理,可以涵盖一个城市政府所有工作,包括经济管理、社会管理、人口管理、治安管理、生态管理等。狭义的城市管理,包括城市规划、市政、市容、绿化、环保、工商、食品卫生等方面的管理。通常说的城市管理一般是指狭义上的。然而,仅就狭义的城市管理而言,也是一个复杂的系统工程。

有鉴于此,国家相关部门推出组建一个跨部门的联合执法机构的方案,于是城管机构应运而生。然而,政府有志于整顿城市市容和环境的努力并没有因为城管的出现而埋单。城管以及相伴城管发生的矛盾和问题却成为一个日益引起公众关注并为之持续讨论的视域。

(一)政府的价值追求偏离

近一二十年来,暴发户般的城市审美观和市容追求在官员中如流行性传染病。这种上有所好的暴发户城市审美和市容追求,在官员升迁的现有机制下,势必衍生成一种跟底层民众的谋生需求和低成本生存条件格格不入的政绩观。街头经济,对小贩来说是谋生需要,对很多市民来说,是生活方便的需要。城管的这一不可能的任务跟底层民众的生存权直接对抗,注定双方冲突频发,冲突在现有格局下也注定不可解

无时不在的管控和跟管控一体两面的收费行政、罚款行政--即控制欲和贪欲,迫使许多商贩由明转暗。而九十年代以来,有关部门的权力扩张和僭越成常态,城管与小贩的对立根源正在于权力扩张和僭越的恶性发展———自我授予了对合法与非法的命名权。一个政令或文件甚至一个长官念头,就可以变合法为非法,变非法为合法。。

(二)城管执法机制的非理性

城市管理涉及的职能部门众多,又归于多头领导,在法规相对滞后的情况下,部门之间、领导之间、上下之间权责有很多不清晰、不明确的地方。据有关专家统计,一个城市的城管执法至少有十几项工作,分别涉及十多个主体部门,每一项执法需要配合的部门少则2、3个,多则6、7个。但在实际工作中,各个主管部门都有自己的主业,要拿出力量去配合执法,在认识不到位,法规不明确,上级督办不力的情况下,往往是推一推,动一动,难于形成“齐抓共管”局面。

目前还缺乏全国性统一的城管行政领导体制。部门主体资格,职权,管理原则,强制措施以及其他职能部门关系都不太明确。城管综合执法是相对集中行政处罚权的产物.虽然行政处罚的职能和责任发生了横向转移.但并没有导致原有管理机关的人员、编制、经费和其他职能的转移。综合执法机构获得的权力、人员编制和经费是有限的.但管理职责和义务又是无限的。处罚职权分别属于不同的职能部门.管理权和处罚权不统一.造成管罚脱节、监管失控,给执法工作造成了很大被动。三是城管执法法律地位和队伍性质的不确定。这种组建模式的多样性、职能范围的广泛性、身份性质的多变性。不利于建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制,不能适应政府职能转变和管理创新。

(三)城管体制中的个人因素

在城管工作与社会交往过程中,执法队员承担着诸多社会角色,不同的社会角色期待是迥然不同的。上级主管部门要求城管尽职尽责,严格执法,同时维护政府良好的形象;在群众中,则要求城管多为人民考虑,体现人文关怀;而在城管执法对象即小贩之中,则是要求城管多为他们考虑,遇到问题能考虑他们的群众利益,最好睁一只眼闭一只眼。所以在众多的社会角色中。城管难以树立良好的正确的意识和价值观念。

1.对工作不重视,缺乏职业荣誉感。大多数城管认为自己的工作得不到市民、社会的认可,城管自身也存在对工作的偏见,和小贩小商打交道,认为自己的工作没有什么实际的意义,与国家高层公务员相比,城管队伍普片缺乏集体荣誉感。

2.面对执法过程产生的挫折,缺乏理性的思考,情绪容易失控。许多城管与小贩之间的暴力执法与抗法事件一部分是由于城管人员没有较好的与小贩沟通,缺少人文关怀,一遇到市民的抵触,就拿出权力和武器来打压群众,在群众心中产生不利的影响

3.暴力执法问题。城管所涉职责包括市容、环境、卫生、规划、绿化、市政、工商行政、公安交通等上百项职权,几乎关系到老百姓的切身利益,但自由裁量权却很大。现行的城市管理体制是一种以城市为中心的决策产物,传统的观念驱使,使得城管执法者一开始就将被执法者放在了对立的位置上,把自己的思维和行为定位在“如何惩治”上,用管制犯罪的观念和手段来管理普通民众,视那些摆摊的小贩们只是管理的对象,这种暴力执法行为不仅解决不了弱势群体生存之艰和权力部门执法之难的困境,长久下去恐怕还会引发更多更大的对抗和冲突。所以,应该将暴力型执法理念向以人为本的人性化执法理念转变。

(四)城管执法对象的政治参与途径,利益表达机制的缺失

政府机构抬高门槛的做法,这背后照样晃动着部门利益的影子。至于短斤少两、售假之类问题,固然在流动性小贩中是不可避免的事情,然而并非将流动小贩改造为固定摊位、甚至设立门面之后,这些问题就会消失。从大的方面来说,现在社会广泛地,严重地威胁着公民生存、安全需要的产品——如自爆的电视机、手机,电死人的热水器;导致重大食品安全事故的假酒、问题奶粉,甚至是假药,都不是小贩在销售。小贩的销售范围主要是时令蔬果和一些家庭日用小商品。

城管执法的对象都是弱势群体,靠小生意来挣点生活费,一旦他们的商品被没收,摩托车、三轮车被没收,就可能损失几个月甚至一年的收入。一年没收一次,也许还能承受,如果一年没收几次,可能就会使生活陷入非常困顿的局面,难以为生。人在极端贫困的情况下,行为就会有所失常,对城管就会痛恨,一旦控制不住,就容易爆发。无证摊贩虽然未经政府允许,但也是为老百姓提供服务,依靠劳动所得为生,除了未经法律允许以外,也并没有什么大的过错,却受如此重大的处罚,甚至连生计都可能会有困难,在这种情况下,矛盾爆发是不可避免的。而政府在制定决策的时候,由于这些弱势群体没有途径参与、影响政策的过程,因此,政府往往在充分考虑了“各方面的利益和需求”唯独缺少了这些弱势群体的表达和呼吁之后,制定出一些明显违背公共利益和政府公共属性的政策。

三、展望:构建公共物品供给中的政府主导、公众参与的机制

第一,抑制街头官僚的“经济人”取向,建构其公共性取向,首先是采取适当措施强化对城管执法人员等街头官僚的外在控制。具体对策主要是两类:一是建立和强化税收与预算约束机制。其次是适当引进一些对街头官僚激励和竞争机制。创新街头官僚的管理理念,引入竞争机制和利润观念;引导市场机制,改进街头官僚的内在运行方式和组织方式,以提高公共产品的质量,降低公共产品的成本。

第二,加强对街头官僚公共服务的监督、检查,坚决杜绝腐败行为:(1)实行人事公开、政务公开,基层政府定期向群众公布收支情况,增加公共资源使用的透明度;(2)积极发挥上级政府、人大代表的指导、监督和检查作用,确保公共资源的合理使用;(3)强化社会审计监督作用,及时查处各项违规、违纪行为,将公共资源的使用置于严格的社会监督之下,确保公共资源能真正为社会经济发展、人们生活和谐发挥实际效用。

第三,关注公众的需求,实现公众参与。当前公共产品供给决策普遍比较重视输出性参与,即要求公众遵守政府的决策,而对输人性参与重视不够,即公共产品供给决策尚不能充分吸收公众的各种建议和信息,决策往往忽视了公众的实际意愿和现实需求。随着我国政治现代化进程的推进以及利益多元化格局的形成,公众的主体意识越来越强,不再仅仅满足于作为决策的客体而存在,被动地认可和接受政府的决策方案,而是强烈地要求向决策系统表达自己的意愿,使最终政府供给的公共产品能够更好的满足公众的现实需求。因此,提高我国公共产品供给决策过程中的公众参与水平,是适应社会转型和决策民主化的内在要求。

参考文献:

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