邱 烨

摘要2009年7月13日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,再次发出中央加强反腐倡廉、整顿吏治的强烈信号。本文在明确我国行政问责制的产生背景和法律位阶的前提下,从分析我国行政问责制的制度缺陷入手,拟从制度、程序、实践操作等方面对我国行政问责制的完善提出相关建议。

关键词行政问责 问责主体 问责客体 问责机制

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-220-02

行政问责制指的是对行政权力进行监督并进行责任追究的制度,“包括对政府决策前所进行的类似信息通报和论证的前瞻性行为,在政府行为过程中所进行的对行政遵纪守法和工作表现所进行的评估,以及在政府行政结束后所进行的质询,这其中,当然也包括制裁措施的应用。”行政问责并不是孤立、单一的,而是由法律、行政法规和规章进行规定,由行政因素、政治因素和公民社会因素等构成的体系。

一、我国行政问责制的产生背景与法律位阶

(一)产生背景

2003年非典期间是我国行政问责制发展的关键时期,当时近千名各级官员因隐瞒疫情或防治不力而被罢官,这标志着行政问责在我国的正式实施。当然,我们必须认识到,在当时的形势下,对官员进行行政问责并不是一种制度化、经常化的措施,其只是作为一种化解政府信任危机的应急措施。有学者对我国的官员问责发展做了实证研究,认为“我国官员问责的属性主要为行政问责,官员问责的力度一直保持较强的力度,官员问责的处理措施从总体上保持较严厉的状态。”然而,我国行政问责制度尚未完善,一些地方官员又缺乏责任意识,漠视百姓的安全与利益,这导致了一系列因人为因素所致的重大责任事件,如山西襄汾新塔矿业公司“9·8”特别重大尾矿库溃坝事故、河北石家庄“9·12”三鹿奶粉事件、广东深圳“9·20”特大火灾事故、黑龙江“9·20”鹤岗矿难以及河南登封市“9·21”煤与瓦斯爆炸事故。但是,在这些严重责任事件的背后,都会有一批有责官员被严厉问责,一系列的“问责风暴”意味着行政问责制已经从非常时期的非常措施逐渐走上了制度化轨道,正历经着制度确立与完善的关键时期。

(二)法律位阶

虽然自2003年以来的问责风暴在一定程度上有助于提高政府官员的责任意识,但严厉的措施并不能掩盖问题本身。有的学者认为:“当前我国行政问责面临的主要困境是有问责之事,无问责之法,即存在严重的制度资源稀缺。在责任划分上过大的弹性空间会使刚性原则缺失,很可能导致问责中有失公正,这样的‘问责结果或许可以聊慰民心,但效果却是很不确定的。”虽然大部分省市制定的行政问责法规中都以《公务员法》和《行政监察法》等作为法理依据,但详细分析其中条文不难发现,这些问责法规和法理的依据都并非绝对的上位法和下位法关系,在实际运作中,这些法理依据更多被作为行政问责制度不足时的补充。正是考虑到我国行政问责制度法律位阶不高的问题,2009年7月13日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,从适用范围看,该规定是全国性适用的,这标志着我国已经出现了全国范围内适用的专门性行政问责制度,其与《党政领导干部辞职暂行规定》应属于统一位阶,而与各地方行政问责制度则属于上、下位关系。然而,从法律位阶的角度看,该规定的位阶还是较低,其并不属于严格意义上的法律范畴,从行政问责制度的重要意义看,我国应继续考虑制定相关法律,提升行政问责制度的法律位阶,以保障其权威性、匹配其重要性。

二、我国行政问责制的制度缺陷

(一)问责主体单一

我国目前的行政问责制多是同体问责,通俗来说就是上级对下级的问责,这主要由党委和政府来实施,以党的有关文件和行政法规、规章等作为问责的制度依据。但缺乏异体问责的行政问责制是不完整的,也就是下级对上级进行问责,主要由人大、政协、司法机关、人民群众等对执政党和政府部门进行问责。对于异体问责,我国除少数制度规定中有极为笼统的原则性表述以外,具体的操作性要求几乎没有,这不能不说是一大缺憾。

(二)问责客体不明

问责客体不明主要有以下几方面表现:一是各级政府间职权范围不明晰,主要是中央与地方各级政府的具体职权范围比较不明确,使问责的具体实施上较难确定问责范围;二是部门间的职权范围不明晰,主要是许多部门的权力范围有所交叉,一旦出现问题,往往会出现互相推脱责任的情况;三是两种决策方式同时存在。在我国,行政首长负责制与民主集中制同时存在,政府机关实行行政首长负责制是由我国宪法规定的,行政首长对管辖的公共事务有着的较大的自由裁量权和最终决定权,同时党内规范文件规定了政府机关在进行重大决策时必须遵循民主集中制原则,这就导致了如果发生重大事故,行政首长很有可能以集体决策的理由推卸责任。

(三)问责信息缺乏

问责信息是否充分关系到行政问责能否顺利并有效率的进行,目前,我国的行政问责信息还相对缺乏。一是行政信息公开度不高。在我国,政府掌握着行政信息资源,信息公开度有限,异体问责主体不了解行政信息,使得异体问责在实践中很难开展。二是行政信息公开完整度不够。政府部门对行政信息资源公开的内容、范围等有着高度的自由裁量权,在公开发布行政信息过程中,政府常常会选择对自身有利的消息进行发布,而对体现政府过失的信息或者不发布或者有限度的发布,这对行政问责的开展造成了较大的障碍。三是新闻报道自由权有限。公民获取行政信息的途径主要是电视、报纸、网络等新闻媒体,他们无法阅读到为国家官员提供的内部资料,而在我国,国家权力对新闻媒体的影响是很大的,公民的知情权受到很大的影响,很难顺利进行行政问责。

(四)问责机制不完善

行政问责制的核心,就是要通过一环扣一环的制度衔接,对行政人员在公共管理活动中所造成的后果承担责任。行政问责制是很系统的制度,其中既要有实体性的规定,又要有程序性的规定,建立完善的问责机制是很有必要的。我国的行政问责机制不完善主要表现在追究政府机构及其工作人员责任在实践中可操作性不强。目前,我国关于行政问责制的规定很多,但不论是《中华人民共和国公务员法》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《中国共产党党内监督条例(试行)》等党和政府的相关法律与政策文件,还是今年刚刚出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中,有关行政问责的条文都显得比较笼统和抽象,并且缺乏相应的配套制度。

三、我国行政问责制的完善

(一)完善法律,统一问责

在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》出台之前,各个地方政府出台的问责规定缺乏统一性、甚至矛盾冲突的现象时有发生,因此,我国于近期出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,其虽然位阶不高,但却是全国性统一适用的法规,其出现明显有利于我国行政问责制度化、统一化进程的向前推进。但是,我们需要考虑到的是,我国行政问责的对象不但包括行政机关的官员,还包括党组织的干部,行政问责的进行既关系到行政机关本身,还关系到政府和人民的关系,因此,笔者认为,行政问责制的相关规定应该以法律的形式出现,由全国人大会及其常委会制定。同时,要从根本上改变中国立法工作中“宜粗不宜细”的弊端,细化制度内容,明确行政问责制的主体、对象、范围、程序、责任追究方式等,在制定过程中兼顾程序性规定和实体性规定,提高制度的可操作性。

(二)重在实践,严格落实

完善人大的监督机制是健全问责制的关键,这也是建设法治国家,强化政府责任的有效助力点。近年来,我国依法治国的力度不断加大,这就需要进一步强化人大监督职能,增强人大监督的方法和力度,如进一步建立主要责任人引咎辞职制、人民不信任投票制等。对于新闻舆论监督,各级政府要积极予以支持,同时,对行政管理过程中出现的失职渎职、不正之风等典型案例要鼓励对新闻媒体适当开放并予以公开,不断扩大新闻舆论监督的内容和范围,加强监督的力度,增强监督的实效性和权威性。要认真对待人民群众的信访举报,进一步推动行政执法的公开性,一旦发现问题,立即严肃查处,并在一定范围内进行公示,努力营造人民群众对依法维护自己合法权益的良好环境。《公务员法》第五十七条规定:“对公务员的处分,……公务员有权进行陈述和申辩。……”这一规定仅限于行政处分,其实对于引咎辞职、责令辞职等问责方式,也需要赋予问责对象以陈述权和申辩权。

(三)信息公开,加强监督

真实透明的行政信息对于行政问责制的有效运作具有不可估量的重大作用。从实践的角度看,要建立健全信息公开制度和举报制度就需要从以下几个方面努力:一要健全政府信息公开制度,各级政府要进一步完善政府信息公开制度,对影响较大、群众反映强烈、性质恶劣的事件和事故,在进行查处的同时及时将结果通过新闻媒体向社会公布;二要严格行政执法程序。重视行政执法的程序和过程,是提高执法水平的重要措施,也是保证依法行政的必要环节。我们要不断严格行政执法程序,尽可能防止行政主体滥用任意性程序侵犯行政相对人的合法权益;三要进一步完善举报制度,各级政府可以通过设立并向社会公布举报电话、举报信箱(电子邮箱)等方式,尽可能给群众举报创造方便,同时对群众举报的问题和重大隐患,要认真对待、严肃处理。

(四)规范程序,注重操作

一是严格程序完善问责。“正当程序是行政问责沿着法治的轨道前进、防止陷入人治误区的保证。”程序是否严谨可行是行政问责顺利进行的保障,行政问责应按照以下程序进行:问责检举、受理问责、调查处理、申辩复议、问责执行、执行监督。二是依照制度进行问责。不断完善行政问责制度,在规定上量化内容、细化操作、强化制度,进一步增强行政问责的可操作性。一方面要以《公务员法》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《中国共产党党内监督条例(试行)》等作为行政问责的主要依据,在此基础上进一步建立健全各项制度,如决策责任追究制、政策评估责任制、行政执行责任制、行政过错追究制等。另一方面也不能忽略相关的配套法律法规的完善。相关的配套法律法规如领导干部考核制度、绩效管理制度等都需要进一步完善。只有真正将行政问责制纳入到我国社会主义法制建设进程中,形成互相衔接、有机统一的问责制度体系,才能有效发挥行政问责制在推动我国政府体制改革、提高我国政府行政效率方面的主导作用。

注释:

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