李　蔚

“抓小贩，抄罚单，拆违，所有最难管的、吃力小讨好的脏活累活都转给我们了，把我们推到了火山口上。城管其实是‘剩管。”

南京市玄武区的城管执法队员赵阳最近比较烦。因为一篇在网上迅速流传的“自揭家丑”的帖子——《惊爆!城管操作实战手册》，他被不少同行批判为城管系统的败类、“叛徒”。

赵阳34岁，是一名从业十多年的“老队员”。2002年，他在西祠胡同创立了“城管行政执法之家”，从此开始以网名“桥上人家”发表关于城管的各类文章，其中不乏自揭家丑的帖子。为此，他不断遭到家人反对、领导批评、岗位调整及待遇的降低等。

“几乎每个月都有人给我打电话，要求删除某些‘影响不好的帖子。”赵阳在博客中如是说。如今的他，面对众多同事的指责，“感到极为孤立，痛苦万分。”

许多执法队员都曾经迷惘过

痛苦和迷惘的不仅是赵阳。

家住浙江省宁波市江东区的黄先生有个做城管的邻居。他发现这位城管的父亲在被问到儿子做什么工作时，仅仅含糊地表示“是单位里的”。

而在距离宁波千里之外的武汉市，城管队员王平(化名)面对本刊记者的采访要求，紧蹙着眉头小声说：“城管是个敏感词。我们内部有规定的，每年都要开几次会，强调不要随便接受采访。”

2002年，王平大学毕业考取了公务员，但当年年底只有新成立的城管局有招聘名额。于是，原本梦想进入司法局的王平不得已成为一个“管占道的”。

“那时没什么社会经验，只知道城管是管占道的，不是很喜欢这份工作，也没想到会是这个样子……”王平说，“现在执法越来越难，一个是贫富差距越来越大，有一部分人确实生活困难。”

刚进城管局时，王平跟在老城管后面学习执法。他常常不知道该怎么劝说小贩：“该硬的时候硬不起来。”他也有过最初的矛盾与挣扎，“我们并不像外人想的那样，心肠硬如铁石，只是所处的身份决定了不可能总是充满同情心，否则什么都做不了。”

他感觉这个职业很难：“既要工作，又要面对指责，许多执法队员都曾经迷惘过。”

“现在执法环境不一样了，老百姓的维权意识增强了，执法的方式比以前复杂。”时间长了，王平也摸索出一套自己的工作方法，主张要用“拔钉子”的方式把流动摊贩“拔掉”，力求不反弹，而不是决刀斩乱麻。

他说自己只有在对付“坑害百姓”的小贩时才会使用强制手段：“有些人屡教不改，而且短斤缺两强买强卖，对于这样的一小部分人需要使用强制手段，对东西进行收缴。这时候就要请公安出面，不是以暴制暴，而是保护自我。”

自称不赞同《城管操作实战手册》中“脸上不见血、身上不见伤”等表述，反对“暴力执法”的赵阳则直言，他虽然很同情小商小贩，还会帮着他们找工作，但自己在日常执法中也会“暴力执法”，否则“完不成领导交办的任务”。

中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙对城管与小贩的“猫鼠游戏”有过多年观察。他在接受本刊记者采访时表示，部分城管确实存在滥用权力的问题，甚至有一种“老子终于当官了”的心理，近日的“无锡城管吃霸王餐并将店主打成脑震荡”事件就是—例。毛寿龙说：“我就亲眼见到过，城管来了，马上有小贩递个苹果、割块肉、称半斤饼，还跟人谎称‘是我兄弟。”

谁是“替罪羊”

因为常看到“城管打人”的新闻，宁波市城管队员刘刚(化名)觉得自己很冤枉。刘刚长相斯文，他所在中队负责的是城市内河管理。

“别人老觉得城管就是抓小贩的。其实我们管的范围很广泛。而且，正式的城管队员一般是不会胡来的。暴力执法的大多数是协管员。但老百姓分不清协管员和正式队员，只知道是城管打人。”刘刚颇感无奈。

他告诉本刊记者，目前的城管系统中，成员分为正式队员和协管员两种，正式编制的都是招考进来的，大专以上学历，而协管员的来源比较复杂，有招考的，也有走后门进来的，良莠不齐。

赵阳也在博客中写道：“城管分好几个层次，首先是执法局，公务员编制，基本上不上街，上街的是执法大队，主要是事业单位编制，下面还有协管员，是从社会上招聘的，免不了混杂一些素质不高的人员。”

几乎所有接受采访的城管人员都就“协管员”群体表达了类似观点。事实上，近年来发生的“城管打人”事件中，“协管员”身份出现的频率极高。

颇具轰动效应的一次事件发生于2007年9月，在深圳华强北桑达小区的8号岗亭，数名醉酒男子发飙殴打物业公司带班班长，他们驾驶着罗湖城管南湖街道执法大队车辆，拒交停车费，还扬言要弄死保安。事后，这几名醉酒男子被证实为城管局的“协管员”。

对于这场风波，有网民发表评论：“不要总拿临时工、协管员充当遮羞布和替罪羊。”

中央民族大学法学院行政法学教授熊文钊提议“局队分离”，要求“协助人员”像法院的法警一样，行动迅速，保障有力，但不给执法权，只给任务。

有趣的是，在声讨城管“暴力执法”的舆论洪流中，也有人提出，“城管就是现今城市行政管理体制的‘替罪羊。”

在赵阳看来，“之所以城管的形象普遍不好，那是每个领导都有考核、政绩这样的压力。上级领导来检查了，如果街道是脏乱的，首先印象分就没了，分管的领导就当然有压力。好不好，不是老百姓说了算。”

完不成任务，考核就通不过，这是摆在每一个执法队员眼前的现实问题。在赵阳所在的玄武区城管大队，“要求不能有摊点的街道，领导下来检查了，发现一个摊点就扣40块钱，我们执法大队的同事一个月最多的扣了五六百块钱。结果是，到了街上(城管和商贩之间)就如同一种你死我活的关系。”

毛寿龙认为，城管执法面临两难，因为政府制定的市政标准都是发达地区的，而当地的发展速度往往跟不上步伐。

扩权趋势

西安市汽车学会出租车分会会长马清和对城管近些年的权力扩张深有感触。2007年，为了慢车道上停车收费的事儿，他差点将城管告上法庭。

马清和认为临时占道收取停车费没有法律依据，对于城管部门管理停车问题也感到不解：“机动车停放应该是归交警队管的，但是他们通过转委托的方式，让城管部门也来管理。”

对交管职能的介入，只是城管扩权的一个缩影。

“如果你走在路上，路面70％以上的静态物体都是我们管的。”宁波市城管局副局长陈建胜对《瞭望东方周刊》表示，“城管要‘大，小城管管不好。宁波市每次举行什么重大活动，城管局是大头。”

王平则认为：“按照现在的趋势，城管会成为权力最大的一个部门。”

然而，大部分人对城管的印象依然停留在“管小贩的”。

城管的前身，称作城市管理监察大队，由各地先后取经、自主成立。公开的资料显示，北京市宣武城管是中国第一支正式成立的城管队伍，成立于1997

年。这一年，国家开始部署实施“相对集中行使行政处罚权”的综合执法改革，以解决城市扩张背景下的管理执法难题。宣武区成为首个试点单位。

武汉的一名老城管队员告诉本刊记者，在城管大队成立之初，主要责任就是在上级检查组莅临检查的前几天，开着摩托车，驱赶路边摊贩，有时有证经营的摊贩和人力三轮车，也在“扫荡”之列。

除了赶小贩，城管大队还负责开着摩托车在马路上捡走路人丢下的垃圾。

最初的城管大队，人员主要从各个单位借调，人员工资由原单位负担。活动经费除了每次检查前由当地政府拨出专款以外，其余的靠各单位摊派。

时至今日，城管实际上已发展成为职责最宽泛的机构，集市容环卫、园林绿化、道路交通、工商、停车、施工现场、城市河湖、黑车、黑导游等等十三四个方面、近300项职能于一身。

另一个现实是，尽管成立至今已逾十年，仍无一部全国性的法律和法规承认城管的法定地位，也没有制定过全国性的行业规范。

谁来规范、监管和保障这个庞然大物?

“剩管”的尴尬

三年前在后湖区“拆违”的一次经历让王平至今心有余悸。

当时，房地产开发的浪潮席卷到了该区的某个偏僻村庄。一些获知拆迁消息的村民，赶着趟儿盖起了大面积的违章建筑。

“现场有上千人。好多村民站在房顶上，看到队员走到房下就开始砸砖头。我们是冒着生命危险，头戴钢盔、顶着盾牌去执行任务的。许多执法队员受了伤，头被石头磕破了。公安也来了，站在边上协助。后来公安就上去了。”他回忆说。

王平费尽周折走到一面墙边，用手轻轻一推，墙就倒了。他告诉本刊记者：“那些违章建筑两三天就建起来一大片，用的都是最便宜的劣质材料，如果不拆，随时都有可能坍塌，出现生命危险。”

王平深感“拆违”这个活儿不好干，出现暴力抗法的频率较高。

而陈建胜告诉本刊记者，“拆违”过去是由法院执行的。但自从新《城乡规划法》颁布实施以来，城管部门出现在“拆违”一线的频率越来越高。

新《城乡规划法》的第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”

规定中的“有关部门”，最后往往就落实到了城管部门。

“抓小贩、抄罚单、拆违，所有最难管的、吃力不讨好的脏活累活都转给我们了，把我们推到了火山口上。城管其实是‘剩管。”一位接受《瞭望东方周刊》采访的城管队员抱怨说。

城管内部有时开玩笑说自己得罪了所有的人：“抓小贩得罪了社会底层，抄罚单又得罪了社会中上层。”

管理内容庞杂，也让城管与其他部门职责交叉的现象普遍存在，在行使多个职能部门的执法职能时，也只能依据其他部门的法律法规进行管理。

不光如此，“出生”至今，城管一直是个没有“名分”的机构。一些城管队员将这一现状戏称为：“找不到爹爹，也找不到爷爷”。

毛寿龙评价说：“在整个权力体系中，城管相对来说是比较弱势的群体。”

“地方性执法力量”

单单在宁波市内，各区县的城管队员管理模式及管理内容就不尽相同。

宁波市城管局的一名工作人员告诉本刊记者：“比如海曙区，城管中队与街道的关系很紧密，街道发的奖金比较多，城管被当作街道的一个部门。而江东区的中队就相对独立。还有江北区，城乡结合的地方，拆迁比较多，城管中队更像街道的‘子弟兵。北仑城管还有消防员的职能。慈溪城管还有交警协管的职能。制服颜色也和市里不一样，我们是草绿色的，他们嫌不好看，换成了蓝色的。”

本刊记者在调查过程中得知，因为缺乏统一的标准和规范，各地的城管实际处于各自为政的执法状态。用南京城管赵阳的话来说。“城管是一支地方性执法力量。”

他解释道：“既然是地方执法力量，就得完全听命于地方领导，特别是分管的领导。一个城市的城管形象，跟分管的主要领导理念是有很大关系的。”

陈建胜告诉本刊记者，中央政府并没有设置城管部门，除了直辖市外，各省和自治区政府一级也没有设置城管部门，设置城管部门的多是地级以下城市。

管理权与执法权的部门划归也各不相同。陈建胜介绍说：“宁波城管的管理范围实行9＋X，这些内容中，除了违建、静态交通、环保油烟三项的管理权不归城管，其他领域的管理权、行政执法权都归城管。我们是两块牌子、一套班子，人员也比较精简。而其他城市因为管理权、行政执法权分离，—般要四五个局，协调起来很累。其他城市来宁波考察，都很羡慕我们的体制。”

在不同理念的指导下，各地城管工作作风也大相径庭，甚至产生了鹰派与鸽派之分。

在2008年的全国城管(执法)局长联席会议上，会议执行会长、秘书长罗亚蒙表示：全国几十万城管人员大体分为两派，强硬的“鹰派”崇拜权力的威力，配备有盔甲、防割手套等精良装备，往往讲话蛮横，行动粗野，打死打伤百姓的事件频频发生，温和的“鸽派”主张亲民、文明执法。近年呈现“鹰派”向“鸽派”转向的趋势。

“警察管城”之争议

3月28日，武汉市公安局宣布，武汉市公安局治安处首次向城管部门派驻治安民警，派驻民警要严格依法履行公安职责，更好更快捷地维护城管人员执法秩序，对城管人员在正常执法过程中遇到的各种治安案件和刑事案件进行依法查处，实现武汉城市管理水平再上新台阶。

新闻甫一出台，一些网民认为这是“以暴制暴”的管理模式，会激化社会矛盾，也有浪费警力之嫌。

武汉市公安局政治部秦千桥科长告诉本刊记者，这一新闻发布后，许多媒体争相采访，网上争议比较多：“我们的出发点是为了维持正常的执法秩序，但是外界不理解，以为民警肯定就会站在城管一边。不是这样的。”

武汉市城管局办公室的工作人员则给出了这样的数据：2005年以来，武汉市城管执法队伍遭遇暴力抗法400多起，460名队员受到人身伤害，有21人因遭遇暴力抗法受重伤，1名协管员身亡。

“民警派驻城管根本不是新闻，一直都有。”王平向本刊记者透露，这一做法其实已实行了多年，执行重大任务时，民警都会与城管联合行动，这两三年联合执法的频度更是大大增强，“每个城管分局都有一两个民警，一般是当地派出所借调出来的。市局现在还成立了一支专门的执勤队伍，有五六个人。碰到大的行动时。有时还会出动防暴队。”

宁波市城管局宣教处副处长陈文金认为：“网上之所以有那么大反应，实际上说明城管工作的透明度太低，外界了解太少。”

其实，在武汉的“民警派驻城管”之外，长沙、济南、贵阳、芜湖等40多个城市早已开始试验“城管警察”的执法模式。这些地方的“城管警察”并非由警察作为城管执法的主体，而是公安部门组建城管警察机构，警察与城管协同执法。

在2008年的深圳“两会”上，深圳市政协委员、市社科院社会发展所所长杨立勋提出《关于组建深圳市城管警察的建议》的提案，亦引起全国性的关注和争议。

中央民族大学法学院行政法学教授熊文钊认为，中国的情况不太适合“警察管城”。他告诉《瞭望东方周刊》：“在英美等国家，警察无所不管，但刑警与治安警的职权应该是不同的。我们国家的警察本身没有分类，可以学习德国模式，那里独立于警察的是‘社会秩序局，负责维持社会秩序。”

熊文钊提议，从中央到各省、各市，逐级设立社会秩序局。这样也便于实现垂直管理，革除属地管理。在不少城市，城管分队的经费来源、生活保障乃至人事关系都由街道办事处管，只在业务上听命于城管大队和市局，这会给权力寻租、滥用执法权提供土壤。

众说纷纭中，各地城管部门近来纷纷进行了管理模式的变革，如北京市聘请法学专家到城管队伍专职指导，广州市开展史上最大规模街道领导城管业务培训等等。与此同时，“清明上河图之城管来了”等段子流传，让不少从业者发出慨叹：“城管被妖魔化了。”

急于改善形象的城管部门被赵阳调侃患上了“强迫症”：“不仅强迫做好事，有的地方还强迫城管队员每天写一篇毛笔字、—个月背诵10首唐诗。”

(本刊记者黄柯杰对此文亦有贡献)