陈　劲

一、前言

目前,起源于美国的“次贷危机”,已经演变成一场席卷全球的金融危机,在金融危机阴影正在向更广的地区逐渐蔓延的情况下,世界各国政府纷纷展开进一步救援行动,纷纷出台救助方案,加大财政支持力度,力图力挽颓局,抗击不断升级的金融风暴.我国党中央、国务院也决定投资4万亿撬动内需,以应对国际金融危机,刹住中国经济下滑的态势,保证适度的增长速度。这一重大的战略举措给不景气的世界经济带来曙光,也给显现出衰退端倪的中国经济注入了强大的兴奋剂。再加上由此拉动带起的民间投资,在两年间将有共12万亿资金进入国内建设市场。这笔庞大的国内投资是建国以来罕见的。而运用好这4万亿资金,4万亿元投资能否安全到位?投资管理部门如何加强反腐防腐,确保国家和人民财产安全,确保重点工程投资管理部门官员勤政廉政?则是很多人关注的焦点。

二、金融危机下政府投资安全策略

1.切实转变政府职能

目前我国在转变政府职能方面存在的问题仍然很多,这也将直接影响到4万亿投资的效率和安全,只有政府职能由经济建设型向公共服务型转变,政府投资结构才会趋向合理,投资决策才能更加科学,投资管理才会不断加强,投资效率也才能不断提高。从提高政府投资效率出发,与转变政府职能紧密联系的一项举措,就是必须划清政府与市场的边界,明确确定政府的投资范围。政府投资是一个涉及面广、政策性强的投资活动,必须遵循三大财政原则:一是国不与民争利原则。凡是微观主体有能力投资的竞争性、盈利性项目,政府应坚决退出。二是广受益原则。凡是受益对象为广大公众,能够满足众多社会成员需要的公益性投资项目,政府必须全力承担。三是民主决策原则。市场经济投资的基本原则是“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”。而政府投资的决策主体是政府,但其资金来源是全体纳税人,受益者则是广大公众,最终风险承担者也是广大公众。因此,政府投资的决策与受益和风险没有直接的联系,很容易导致软约束,最有效的办法只能是“阳光作业”、民主决策,不然,很难保证政府投资的合理性。

2.合理确定政府投资计划

作为对经济社会发展具有长远影响、规模庞大的政府固定资产投资,如果没有一个科学合理的计划,其结果一定是盲目投资,效率低下。目前,我国的政府投资由于部门分割、资金分散,缺乏统一计划,主观随意性很大。加强政府投资管理应从计划入手。加强政府投资的计划管理,必须把握以下几个方面。(1)政府投资必须考虑经济社会发展需要和财政供给能力的平衡,合理确定动态的政府投资计划,保障政府投资的规模效率。 (2)在合理界定政府投资范围的基础上,凡是政府性投资,都应当纳入统一的政府投资计划。只有这样,才能对全部政府投资进行统筹安排,改善政府投资结构。(3)建立政府投资项目储备制度,除少数特殊的或紧急的公共投资项目外,大多数政府投资项目都要在综合评价的理念基础上进行综合评价和打分排序,以最终确定各政府投资方案的优先级别。

(4)在政府投资计划安排中,明确政府投资可持续发展准则。即将是否有利于区域生态环境改善,是否有利于经济发展与自然环境和谐,是否有利于满足居民的公共需求作为政府投资可持续发展原则的三个具体标准,并将政府投资逐渐从“经济效益型”向“社会、经济与生态的综合效率型”转变。(5)因地制宜并量力而行地处理好“前瞻”型公共基础设施投资问题。既要充分考虑公共基础设施不断增加的要求,防止公共基础设施投资不足,又要防止投资过分超前,导致长期“闲置”或利用率太低。

3.完善政府投资决策机制

有效控制政府投资决策失误主要有两条途径:(l)实行决策、执行和监督分离。行业主管部门与建设主管部门负责由投资主管部门、政府和人大决策后的建设实施工作。待成立统一的外部专业监督机构后,即可实行人大、政府和投资主管部门分层决策,行业主管部门和建设主管部门联合执行,以及专业稽查和行政监察协同监督的政府投资管理“三分离”体制。这样可以限制各有关部门的权力,减少寻租的空间。(2)健全项目决策程序。项目决策过程中,相关机构和公众在项目决策中所起的作用分别为:受益或受损人群以及其他公众,通过听证和公示等途径,表达自己对公共产品的选择偏好;咨询机构本着客观科学原则,在认真调研基础上,对项目提出单位委托的项目进行可行性论证;评估机构站在客观公正的立场上,对咨询机构提出的可行性论证报告进行独立评估;投资管理机构和国务院从有利于维护和增进公众利益的原则出发,对项目进行初步决策;人大受公众委托,作为公众利益的代表,对重大项目进行最终决策。项目决策程序为:项目提出单位或使用单位经过调研,并委托中介机构进行论证后,向投资管理机构提出项目;投资管理机构委托中介机构对项目咨询论证结果进行评估,同时召开受益或受损人群、专家、相关部门管理人员共同参与的听证会和专家评议会,并向社会公示,听取意见;投资主管部门在综合咨询评估意见、听证意见、公示反馈意见的基础上,决定项目是否可行;特别重大的项目,由投资主管部门或政府初审后上报人大决策,人大审议通过则交建设单位实施,不通过则取消或继续论证。

4.灵活选择投资方式

对于纯公共产品的供给只能由政府直接投资,但对于一些准公共产品和其它经营性产品领域政府完全可以引入私人资本,而政府可以加大投资补助和贷款贴息力度来对社会投资活动进行调控。政府根据产业政策、区域政策、技术政策和落后地区开发政策,对下一级政府和企业投资的公共基础设施项目、公益性事业项目、国家鼓励的技术研发和产业化项目、农村基础设施项目、落后地区基础设施项目等,进行一定数额的投资补助和对上述项目中的企业贷款给予适当贴息。通过补助和贴息鼓励非政府性资金向上述领域投资,充分发挥补助和贷款贴息的引导作用。除此之外,政府还可以采取多种手段有效利用社会资本。比如说大力推行各种项目融资模式,如特许经营BOT/PPP及其演变形式如BOOT、BOO、BT等,由政府与私人签订长期协议,授权其在特许期内建设、运营、和管理基础设施或公用事业项目,向用户提供服务并收取适当费用,由此回收项目的投资、建设、经营和维护等成本,并获得合理的回报,特许期满后项目移交政府。对于己建成的政府投资项目,具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权,以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施当中去。

5.推行政府非经营性项目的代建制。

对非经营性政府项目实行“代建制”,即通过招标等方式选择专业化的项目管理单位负责学校、公园、体育场馆、博物馆、城市桥梁、道路等公益性设施建设。要求“代建”单位严格控制项目投资、质量和工期。项目建成后,由政府组织对建成项目验收,合格后,交给使用单位。这种办法既有利于降低非经营性政府投资项目工程造价和运营成本,大大提高公益性设施的效益,使有限的资金发挥最大的作用,也可以使政府公共事业部门从繁重的微观项目建设管理事务中解脱出来,而把主要精力放在宏观规划、管理、监督、协调工作上,提高管理效率。目前,要进一步完善代建制,需要做到以下几点:(1)确立代建单位的法律地位。明确代建单位在国家基本建设程序中作为建设方的法律地位,并使之成为独立承担责任的法人。只有这样,在项目建设管理过程中才能得到建设管理部门如发改委、环保、质检等方面的认可。(2)界定代建项目类别。除了建设任务较大,且具备一定专业人才和管理经验的部门如交通、水利部门,以及公安、安全等涉密性较强的部门可哪常设基建机构外,其他政府部门的政府投资项目,均通过公开招标方式,择优选择符合条件的代建机构。(3)通过竞争程序产生代建单位。代建制旨在解决项目管理单位的专业知识和管理经验不足及激励机制和约束机制不健全问题,通过市场竞争方式选择代建机构,才能比较好地选择有实力的代建机构,同时形成一定的激励机制与约束机制。此外,对代建单位的代建内容、代建经费来源(包括取费标准)、奖惩办法、风险分担与规避、代建单位的资质管理等,应有明确的政策和法规。同时,有关代建的协议、合同等,也应有规范性的示范文本。

6.完善政府投资监督稽查机制

(l)强化投资决策部门的内部监督。政府投资管理部门内的行政监察机构负责所在部门投资决策阶段,包括政府投资计划制定、投资项目咨询论证、评估、听证、项目决策等环节的监督。要有效发挥行政监察机构对投资决策的监督职能,必须对投资决策程序、相关人员的权责等制定完善的和明晰的规章,使行政监督具有可操作性。(2)应建立专业的外部监督机构。政府投资管理尤其是在建设实施阶段的管理涉及环节多、技术性强,具有较强的专业性,仅依靠一般监督机构如审计署等,无法进行有效的监督,再加上我国政府内部监督由于种种制度原因不很得力,人大对政府投资的监督又不专业,所以建立一个独立于政府投资管理部门的专业外部监督机构十分有必要。(3)建立健全政府投资项目的社会监督机制。在建设政府投资项目过程中,公众和政府是委托和代理的关系,因此政府投资项目建设全过程必须要接受公众监督。目前,我国公共参与监督政府投资决策、建设、验收、使用等环节的监督还有待加强,决策单位和建设单位以涉及经济安全为由拒绝公众监督的事清时有发生。无峰从对公众委托负责还是防止腐败角度,在我国都应该大力推行社会监督,畅通公众、媒体监督渠道,改进监督形式(4)对政府投资项目实施事前、事中、事后全过程监督,重点建设项目后评价制度。发达国家和地区非常重视对政府项目的全过程监督,在项目建设前通过媒体或者召开听证会向公众征求意见,向专家征询可行性建议;在项目建设过程中,相关监督主体对招投标管理、合同管理、财务管理进行监督;项目竣工后对建成项目实施后评价制度。

三、结语

长期以来,我国实行的是粗放型经济增长方式,在投资项目领域里,因决策失误、管理不善造成的严重损失浪费与资源有限性的矛盾越来越尖锐。此次金融危机,也给我们的投资体制改革提供了契机,4万亿投资的成败关乎中国经济能不能走出泥潭,关乎到经济能不能重拾经济两位数增长的辉煌,关乎到千万国民的就业问题,关乎到我们能不能从根本上转变经济增长方式,建设“节约型”社会,因此必须进一步优化我国政府投资体制,确保政府投资安全。