马　龙

国内数字化城市管理系统始于2003年北京东城区建设的“网格化城市管理信息系统”，2004年系统正式运行，2005年鉴于该系统在城市管理中取得的成效，得到了北京市委、国信办、中编办、科技部和建设部的高度评价，并被建设部确认为“数字化城市管理新模式”，在全国推广。同时，为了指导各地的数字化城市管理系统的规范建设，建设部颁布了数字化城市管理系统新模式推广的四个行业标准和城市市政综合监管信息系统技术规范。

经过近五年51个试点城市和其他城市的不懈工作，数字化城市管理系统已成燎原之势，对提高城市管理效率，提升城市建设和管理的现代化水平发挥了极其重要的作用。正因如此，我们更有必要回过头来，对数字化城市管理系统的定位、功能、技术进行深入的研究，根据技术发展的实际，在理论层面上对数字化城市管理系统进行再思考、再认识，以更加规范的标准来推进数字化城市管理系统的大发展、大普及。

一、定位的再思考

近年来对数字化城市管理系统定位的认识，建设部和有关专家、试点城市普遍认为：“‘数字城市就是指在城市规划建设与运营管理以及城市生产与生活中，充分利用数字化信息处理技术和网络通信技术，将城市的各种信息资源加以整合并充分利用。‘数字城市将使城市规划具有更高的效率，更为丰富的表现手法，更多的信息量，更高的分析能力和准确性，更具前瞻性、科学性和及时性，并提高城市建设的时效性、城市管理的有效性、城市资源优化配置水平、城市综合实力以及城市生活质量，促进城市的可持续发展。尤其是GIS的空间信息综合能力与直观表现能力，在处理城市复杂系统问题时，能帮助人们更好地建立全局观念与模拟直观感。”（摘自“数字化城市管理工作简报”（第6期）“以下简称‘简报”）。

这样的认识是否到位？或者说数字化城市管理系统在城市管理信息系统中到底处于什么位置？城市管理到底管什么？这些都有必要再做一番探讨。

现代城市管理的技术核心是“管人”、“管物”和“管事”三类系统并重（表1）。各城市已建成的公安110、卫生120都是用于“管人”的系统，12345市长电话、12315投诉电话是“管事”的系统，但各城市普遍缺乏“管物”的系统，成为各级政府在城市精细化管理方面的主要差距之一。“数字化城市管理系统”的建设弥补了城市管理的不足，符合现代城市管理的信息化潮流。

表1、城市管理技术分类表

再进一步，管理学上将社会分为常态社会（稳态社会）和非常态社会（非稳态社会）。当人均GDP低于1000美元，社会处于是低水平的常态社会，如20世纪后50年的中国。在低水平常态社会，因为政府的主要任务是发展经济，其管理以常规业务为主，辅以应急业务。当人均GDP在1000-3000美元之间，社会进入非常态社会，如目前的中国。在非常态社会，政府在发展经济的同时，必须着力化解社会矛盾，其管理以常规业务和应急业务并重。当人均GDP高于3000美元，是高水平的常态社会，如当今的美、欧、日等国。在高水平常态社会，政府主要任务是预防社会矛盾，引导经济发展，其管理以应急业务为主，辅以常规业务。

社会从非常态社会到常态社会一般需6到10年的时间，走出来社会稳定高速发展，如韩国；走不出来社会动荡徘徊不前，如拉美等国。中国从2003年进入非常态社会，这就是为什么近几年突发公共事件频繁发生的原因。今后几年是我国发展的关键时期，能否很好走出非常态社会，取决我国经济、社会的改革发展，也取决我们对非常态社会的管理是否到位。

表2、常规业务和应急业务的异同

由此可以看出数字化城市管理系统在常态社会的城市管理中，处于“管物”的地位；在非常态社会的城市管理中，就被纳入了应急指挥信息系统（表3）。

表3、城市管理技术总分类表

最后，再来看看城市管理中“管人”、“管物”和“管事”系统之间的联系。我们以管事12345、管物12319、管人110为例进行说明（图1）。

12345接到咨询，若是关于事件的，则自己解答；若是关于物件的，转12319。12319接到投诉，若是关于物件的，则自己解决；若是关于交警的，转110。110接到报警，立即出警。

因为社会公众已对110有明确的认识，一般不会就咨询、投诉打110，所以110系统与12345、12319联系不大。

图1、12345、12319、110三系统关系图

二、功能的再思考

为了推进数字化城市管理系统的建设，明确系统的具体功能及其子系统，建设部汪光焘部长在全国数字化城市管理工作会议上讲话上要求“对试点城市研发的标准度高、通用性好、运行稳定的信息系统，要组织专家研究在其他城市直接采用或经过改造后采用的可行性”（摘自“简报”），建设部仇保兴副部长在扬州全国数字化城市管理工作会议上讲话上指出“建立和优化数字化城市管理系统，要注意解决普遍性问题，避免以下几类缺陷：一是系统设计内容太多”（摘自“简报”），数字化城市管理推广领导小组专家组组长崔俊芝院士指出“没有标准化就没有工程化、产品化、社会化”（摘自“简报”）。

建设部根据领导、专家的意见，会同各试点城市、相关IT企业对数字化城市管理系统进行了较为深入的研究，基本达到了“对数字化城市管理的软件可进行产品化研究，作为通用系统进行推广使用，以避免试点过程中投资过大差异（摘自“简报”）”。随之，建设部出台了行业标准CJJ/T 106-2005《城市市政综合监管信息系统技术规范》（以下简称“规范”）。这成为各试点城市和其他所有准备进行数字化城市管理系统建设城市的设计理论依据，为数字化城市管理系统的推广、应用起到了至关重要的作用。

在“规范”3.1.1条中指出：“城市市政综合监管信息系统应包括监管数据无线采集、监督中心受理、协同工作、地理编码、监督指挥、综合评价、应用维护、基础数据资源管理等子系统，宜包括数据交换子系统；数据交换子系统可与上一级城市市政综合监管信息系统配合建设”。这就是目前各城市开展数字化城市管理系统建设中所提到的九大系统。

但如果我们深入该“规范”进行研究，就会提出为什么是这九个系统？而不是其他的八个或七个系统的问题。会发问这九个系统是如何确定下来的？这个问题就如同都知道车有一个或两个轮胎是不稳定的，只有三个或以上才能稳定，这是千百年来的实践通过数学理论的证明后确认下来的一样，数字化城市管理系统的功能或子系统的确定也应有理论依据。

那么，在“规范”3.1.1条中所包括的系统，其设计理论依据是什么？只有知道了这个理论依据，一是能解决目前数字化城市管理系统设计中的“知其然，而不知其所以然”情况，使我们的系统设计架构在理论基础上，成为真正的有理论依据的通用系统。二是也需要将2003年开始的数字化城市管理系统建设，在技术上从实践上升到理论的高度进行重新认识或诠释。

数字化城市管理系统的理论依据有没有？如果有，是什么？

首先，我们可以明确说数字化城市管理系统有理论依据。但很遗憾，在“规范”中并没有给出理论依据，也就是说建设部出台的行业标准CJJ/T 106-2005《城市市政综合监管信息系统技术规范》，只是近几年各地数字化城市管理系统建设的经验总结，并没有上升到理论层面，缺乏理论依据。

然后，我们从数字化城市管理系统的业务流程入手进行分析，分五步逐步导出数字化城市管理系统的理论依据。

第一步：“规范”3.3.3条规定：市政监管业务流程应包括信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈和核实结案六个阶段（图2）。

图2、数字化城市管理工作流程

第二步：监督、指挥两个中心之间，两中心与处置部门、监督员之间的关系如图3所示。

图3.数字化城市管理系统中心、部门关系图

第三步：由图2、图3可看出数字化城市管理系统是一个发现问题，解决问题的系统。要对所出现的问题能够及时处置，从控制论上讲该系统必须是一个闭环控制系统，即反馈控制系统（图4），系统由输入、输出、控制器、对象和测量器五部分组成。

图4.闭环（反馈）控制系统框图

第四步：在数字化城市管理系统中，这五部分对应分别是：输入→城市管理事件及了解事件情况的采集系统；控制器→解决事件的受理和指挥系统；对象→城市管理事件和处置系统；测量器→反馈城市管理事件解决情况的采集系统；输出→分析城市管理事件解决情况的评价系统。据此，得出数字化城市管理系统技术架构如下（图5）：

图5.数字化城市管理系统技术架构图

第五步：我们将图五的技术架构中的功能与“规范”确定的功能一一对应起来。

“规范”3.1.2对应于采集系统，“规范”3.1.3对应于受理系统，“规范”3.1.4对应于处置系统，“规范”3.1.6对应于指挥系统，“规范”3.1.7对应于评价系统。

另外，鉴于城市基于地图管理的特性，还应该配置地理信息系统和基础数据资源系统，对应于“规范”3.1.5、3.1.9。

还有，只要是信息系统都需要维护系统作为系统的基础保障，因此，应用维护子系统并不是数字化城市管理系统所特有的，对应于“规范”3.1.8。

城市建数字化城市管理系统时，若需要与上一级城市的系统进行联系，可建设数据交换子系统；否则，不需要该系统。对应于“规范”3.1.10。

因此，“规范”所确定的九大功能，按照控制论进行重新的理论设计应为七大功能（不包含“规范”所确定的应用维护和数据交换功能），若考虑城市之间的数据共享，扩展后的系统应为八大系统（在七大功能中再加入数据交换）。

总之，数字化城市管理系统应由管理、采集、地理三大系统，及其所包含的子系统和各种硬软件、网络、地图、数据等组成（图6）。

图6.数字化城市管理系统组成图

由此，采用控制论原理设计数字化城市管理系统的功能及子系统，使各系统的运行、管理符合了理论和技术规范，彻底解决了目前国内数字化城市管理系统建设中功能不清、流程不畅和边界不分的情况，将实践结果上升到了理论层面，确保了系统功能设计的完善和统一。

三、技术的再思考

数字化城市管理系统的技术难点主要有：管理系统中的受理、指挥、处置、评价子系统和大屏幕显示系统，采集系统中的城管通、呼叫平台，地理系统中的地理信息系统等。

这些技术即涵盖IT技术，也包含了CT技术，是一个ICT相结合的技术复合体。对于这些技术，“规范”也进行了具体的定义。经过对定义的分析和思考，我们认为有些技术指标不需要进行调整，有些技术指标需要进行微调，还有一些技术指标需要进行较大的修改。

（一）地理信息系统和呼叫平台。“规范”对它们的要求，一就地理信息系统而言，符合目前各城市地理信息系统建设的现状，技术指标不需要调整。二就呼叫平台而论，因为呼叫平台是成熟的通信技术，且许多城市基本上采用租用通信运营商的方式解决，技术指标也不需要调整。

（二）大屏幕显示系统和监管指挥系统。应对“规范”对它们的要求进行微调。一是大屏幕显示系统此指标对监督、指挥中心工作人员用一机二屏或二屏设备可行，对大屏幕显示设备则应加入是DLP一体机，还是硬幕背投或硬幕正投的技术指标。二是因监管、指挥系统是基于流程进行程序设计的，应此需加入对中间件软件的描述。

（三）城管通。“规范”及新出台的《城市市政综合监管信息系统 监管数据无线采集设备》（编号为CJ／T293－2008）需要进行较大的修改。应根据技术发展实际，适时在城管通中采用移动通信最新和今后发展方向的3G和手机集群技术，在原有功能基础上，实现新功能、新应用，拓宽城管通的应用范围。

将3G手机引入数字化城市管理系统，可使监督员对城市部件的核查从静态提升为动态，实现取证的全程化、视频化；使监督员成为真正的城市移动监控点，解决固定监控被动采集视频的弱点；解决中心与处置部门之间网络部署依赖固网的限制，使中心与处置部门的迁移便利化；通过计算机化的手机和人工智能加搜索引擎将使监督员获取城市管理知识的方式发生根本的改变，将使监督员从被动采集逐步进化到主动管理。手机集群的引入将使监督员如同公安一样具备了集群通话功能，极大方便中心和监督员之间的沟通能力。

(作者单位：威海市信息产业局)