沈　懿　杨居正

2009年2月28日,温家宝总理在两会召开前夕通过新华网与网民进行了首次在线交流, 此举是继胡锦涛主席去年6月人民网强国论坛与网民在线交流之后，中国高层领导人通过网络互动方式与百姓直接交流的又一重要行动。借这次在线交流，温总理深情表示:“今天的在线交流是一次用心谈话”，同时坦言:“我一直认为群众有权利知道政府在想什么、做什么，并且对政府的政策提出批评意见，政府也需要问政于民、问计于民。”

温总理的这次在线交流,明确表达出中央高层在听取民意与关注民生问题上的诚意，反映了中央对各级政府负有责任通过网络听取民众意见、接受网络表达诉求的立场, 也是对网民知情权、参与权、表达权的充分肯定。当前，中国已有接近人口总数1/4约3亿网民，其中越来越多的民众通过网络表达诉求，参与社会政治生活。尽管还不能一概而论地认为互联网反应的民意就是真实的民意，但网络对政府处理一些问题能力的评价，特别涉及失业、医改、教改、环境污染、腐败、违法行政和政府不作为等问题上，构成了和谐解决的焦点。

是否能够利用网络激发中国正在崛起的新网民阶层的参与，吸取民间意见构建“官民通道”，消除乃至根除目前官民沟通中信息不对称、不公开、不畅通、不及时、不作为，是对中国当代政治的重要挑战，也是当前构建和谐社会的重要基础。总理在上月政府工作报告座谈会讨论中再次提到：“今后各部委只要网上出了个什么东西是需要解释的，你们不用请示我，赶紧上网去解释，别把问题拖成一个不得了的大问题！”

然而，综观各地区政府网站建设中的信息交流,多大程度上达到了总理的期盼与要求？抑或今天的政府网站建设仍然停留在信息上网、政府单向发布的原始阶段？带着这些问题, 我们对目前各省市、各地级市政府门户网站建设中最能体现互动交流的四个栏目——市长（省长）信箱、参政议政、网上论坛、网上信访，进行了逐一考察与评测, 结论却不尽乐观。

在289个地级市政府门户网站中，能够提供“市长信箱”这一基本栏目的地级市网站有219家，占全部地级市网站的75%，但是通过发送邮件实际测试，能成功反馈信息的地级市网站只有44家，反馈比例不足20%；设置“参政议政”和“网上论坛”等互动交流的栏目更是凤毛麟角，地级市网站只有66家，而其中能发挥有效功能的不到20家，比例不足10%。由此反映出的很多问题不能不引起我们的高度重视。

市长信箱虽有设置但功能发挥有限，有效性亟待提高。

市长信箱是互动交流中最基础的部分，是政府“一把手”通过沟通了解民意，利用电子政务构建服务型政府的标志。由于互动交流强调公众的参与度和交流性，在此次评测过程中，我们除了考察市长信箱栏目的有与无以外，还采用E-mail模拟测试的方法来具体分析各地级市市长信箱的实际反馈情况。

“市长信箱”栏目的提交方式一般有两种：一种是直接给出邮件地址或通过调用Outlook等邮件客户端来提交信件；另一种是采用在线信件填写的方式。从方便公众的角度看，我们认为后一种方式更为有效，并且可以避免一系列技术问题，方便初级网民。

从2008的评测结果看，在289个地级市政府门户网站中，设有“市长信箱栏目”的地级市有219个，占总比例约75%，相对于2004年评测得到的比例有所上升，并且绝大多数网站都能采用在线填写的方式，这相对于2004年有了较大的提升。同时我们依然看到有1/4的地级市网站中的市长信箱不存在或无法使用，说明连互动交流中最基本的部分都没有完成。

其次，我们对所有可使用的市长信箱进行了有效性测试，通过咨询某一民生问题来考察信箱的回复情况。通过回复统计，我们将回复的网站分为3类：3日内回复；1周内回复；1周以上回复。

从回复统计上看，219家设置“市长信箱”的网站能回复的有44家，回复率仅有20%，虽然相对于2004年“市长信箱”栏目的反馈情况，无论是绝对数量还是比例都有了一定提升，但也在一定程度上说明“市长信箱”的功能在部分城市仍然没有得以发挥，有些纯粹是公众心目中“脸谱”摆设。

从具体邮件的回复内容上看，部分城市采用了“模版式”的回复，这种公式化的答复对具体问题的解释相对模糊，用户较难获得自己需要的信息，并不值得提倡。做的好的比如深圳、绍兴等城市的市长信箱除了简要回复用户的问题外，还提供专门的12345市长咨询系统，方便用户使用电话进行更详细的咨询，服务更加人性化。

大部分政府网站未能真正使用“参政议政”与“网上论坛”，官民互动交流存在严重障碍。

推进政府决策民主化是我国政府当前工作的一个重点，以往采用的市民听证会是一个途径，但由于组织成本、参与人员等多方面原因，并不是兼顾效率和民主的最佳方案。值得庆幸的是，通过构建参政议政专栏，电子政务为政府决策民主化提供了一个很好的平台。参政议政可以采用意见征询、在线调查、网上听证等多种形式进行，内容也可以涉及多方面，例如“老城区改造”、“出租车涨价”、“新图书馆选址”等，通过广泛的意见征集，保证决策结果的全面性、民主性。

但是，从测试情况来看, 目前做得非常不理想，很多参政议政栏目形同虚设，根本没有访问量，也没有回复记录, 有的半年没有更新, 成为摆设。做的比较好的象焦作市门户网站提供的“网上听证”系统通过公开政府计划，向广大市民征求意见，在“图书馆选址”问题上市政府通过汇总意见，采用网民投票留言的方式，对民意进行广泛的调查，群众参与积极性也很高，建议留言达到近800条，总投票也超过16万，充分体现了互动交流的特点。

如果说参政议政体现的是政府与民众的交流，网上论坛体现的则是民众与民众的交流。相比于参政议政，网上论坛的开放度和自由度更大，因此管理难度更大，这使得在电子政务的初级阶段，极少的门户网站敢于“吃这只螃蟹”。芜湖市的网上论坛通过设定“社区生活”、“咨询投诉”等多个与市民生活紧密相关的专题，有专门版主进行管理回复，论坛的作用也得以全面发挥，论坛的同时在线人数达到500余人，可以与中等公共社区媲美。值得特别指出的是，芜湖的“市民心声论坛”除了提供高级搜索和主题分类等人性化的论坛技术以外，还提供了非常详细的“新手上路手册”，充分考虑到对网络并不熟悉市民的情况。

网上监督少而又少, 栏目设置几成门面。

2007年《国家信息化整体框架》指出，电子政务的一大要务是加强民主监督，建立公开透明的政府。网上信访为政府提供了又一监督渠道，可以更加有效地监督政府行为，消除“灰色区域”，真正做到政府办事，全民监督。

目前网上信访投诉有两种形式，一种是公开各部门信访电话与地址，另一种是采用在线填写，即时提交的方式。事实上，由于第一种形式实际并没有扩展信访方式，只是做到了信息公开，网上信访更应该采取第二种形式。与“网上咨询”不同，信访投诉的信件大多采用非公开处理的方式，因此在评测过程中，我们实际很难考量投诉的实际处理情况。但后台的调研发现, 从使用情况来看栏目的使用并不频繁，部分栏目的最近一次更新都在三个月至半年以上，这使得网络监督有名无实。

综上所述，目前政府网站在信息互动与交流方面主要存在以下几大问题:

一是互动功能仍然以单向发布为主，缺乏互动交流，政府部门服务意识与沟通意识明显欠缺。

图1汇总了互动交流平台下各类指标的得分（满分为10分），我们的统计结果表明：目前只有领导（市长）信箱和在线调查得分合格，在5-6分; 反映领导信箱真实反馈质量的有效性指标、网上听证、网上论坛的平均得分都非常低，分别为1.22,1.38和0.62。这说明当前电子政务门户网站的互动交流功能虽已经建立，但仍然停留在“被动交流”阶段，中央期盼的主动性的征询民意、融智于民的做法，目前各地政府落实得还相当有限，背后的原因值得深思。

二是互动交流“有名无实”，不少栏目成为摆设。

在互动交流类项目中，最常见与最普遍的问题是栏目缺乏更新，访问量低，造成了栏目建设资源的浪费。因此，“有栏目、无人气”，是目前政府互动交流的最主要问题。

比如很多省市都有招商页面，但仔细审核其内容却存在极大漏洞。首先页面的发布时间往往都在网站刚改版的日期，之后就没有更新；另外在投资预算上，所列金额明显有随意填写的嫌疑。最近被网民曝光的《看看史上最牛的政府网站群》三原县40余个政府职能部门的网站也是一个例证：大部分职能部门的网页都沦为摆设，或者是空白页，或者纯粹就是一个模板而已，仅有几个更新了的网站也是寥寥数语，并配发了4张网站问题现状的照片。网民质疑：“花钱跟风建网站，却没有专人管理更新，时间长了，咋能不成摆设？”

上述问题的原因之一是大部分职能部门人手不够，培训不及时，另外一个原因恐怕是公众的使用率问题。一个栏目一旦没有人关注、没有人使用，栏目建设也自然缺乏需求方的指引，结果绝不会理想。因此，电子政务在建设过程中一方面政府要加强自身的培训力量, 另外要对当地群众进行宣传，让他们了解如何去使用政府门户网站的功能，了解电子政务的优势与便利, 这种供给与需求的相互促进才能使得电子政务更快更健康的发展。

三是有些政府网站纯属“花架子”工程，弄虚造假时有发生。

比有名无实更加严重的是，某些政府门户网站弄虚作假，部分栏目完全是“形象工程”。下图2是某知名网站的网上办事栏目，从子项目上看，该网站提供办事指南、表格下载、在线申报、办件查询、监督投诉等多个功能，同时提供按部门分类的选择，表面上十分完美。但我们多次登录尝试均无法顺利网上申报，这是网站本身的问题还是我们评测的偶然误差？经过几次跟踪调查，在该栏目的办件查询项目，我们找到了“破绽”。

我们在不同日期对该网站的“办件统计”进行了调查，发现除了2008年9月份该网站受理和办结都是156948件之外，从10月到11月一直是161112件（截止到2008年12月1日，依旧如此），而每天居然都有276件办结事项。这一统计数据显然不真实，网站徒有其表，其实没有提供真实的网上申报办理服务。

为此，我们认为政府网站的建设不能再流于形式上的“上网”工程，必须深入到具体功能的有效使用。能否发挥实际效果、能否真正有助于提高政府“执政为民”的服务能力，是衡量网站建设好坏的根本标准。真正的电子政务强调供给方与需求方的互动，即政府与企业、政府与个人间的交流、反馈与提升，只有加强服务导向的互动交流，才能真正避免电子政务建设过程中的“花架子”，即表面功能完善事实无人问津的处境。反之, 如果电子政务建设仍然是靠行政驱动而并不是需求驱动与服务导向，就势必造成在进行电子政务的建设过程中为了完成上级要求而敷衍作业，栏目建设空有其表，最终是资源闲置与极大的浪费。

今天的中国已经全面进入了全球化与网络化的社会,要观察一个地方的政治风气，不妨可以首先观察它的政府网站。一个互动型的服务性网站，还是一个灌输型的宣传性网站，背后折射出的是当地政府执政理念的差异——是以民为本抑或仍然是官本位。科学发展观之核心是“以人为本”，建立责任政府、服务政府、法制政府的最终是建立一个“以人为本”的服务型政府，从以往自上而下的监管型转变成自下而上的服务型政府，如何用科学手段沟通民意畅通民生，消除乃至根除目前官民沟通中信息不对称、不公开、不畅通、不及时、不作为，已成为构建和谐社会的重大挑战。

（作者单位：北京大学网络经济研究中心）