滕　敏

随着关中—天水经济区规划出台,将咸阳和西安连在一块儿作为关中—天水经济区的核心城市,使得这两座城市的融合站在了一个新的高度。

西安市的中心钟楼,到咸阳市委、市政府所在的地方,中间直线距离不过20公里。历史上,这两座城市难分你我。今天,咸阳人习惯在西安购物,西安的人则看上咸阳便宜的房子。两个城市有着先天的亲和力,但行政上的区划,确使得这两座城市虽然相近却始终没有融合。

随着,关中—天水经济区规划出台,将咸阳和西安连在一块儿作为关中—天水经济区的核心城市,使得这两座城市的融合站在了一个新的高度。

“西咸一体”慢起步

在中国漫长的历史长河中,很难找到两座如此声名显赫又如此接近的城市。武王伐纣灭商建立西周王朝,并在沣河东岸建都镐京,开创了西安、咸阳长期作为中国古代政治、文化、经济中心的历史地位。在咸阳绵延百里的北塬上,分布着29个汉唐皇帝和800多个皇亲国戚、文臣武将的陵墓,被誉为“中国第一帝都”。

清时,咸阳为西安府管辖,民国时和解放后一段时间,咸阳直属陕西省政府,1966年曾属西安市。经过近几年的发展,两市已经对接,达到零距离相接。西北最大的航空港被称为西安咸阳机场,并处在咸阳境内。

显然,两个城市的千年之恋,让他们具有先天的亲和力。在十年前当西部大开发的号角吹响之时,西安急于变大变强,继而取得这场大开发的桥头堡位置,最先想到的就是咸阳。于是,2002年12月,两个城市主动提出推进“西咸一体化”, 签订了《西咸经济发展一体化协议书》,提出了城市规划、交通、信息、环保、产业发展等“八同”的发展目标。

然而当时间悄悄走过了7个年头之后,这两个城市似乎并没有更多实质性进展。

纠缠

曾经,地处关中中心两大城市之一的咸阳,长期以来由于害怕被西安同化,对其心存戒备。咸阳市致力于渭河以北的城市建设,而紧邻西安的渭河以南地区却没有因为区位优势得到发展,反而遭受池鱼之灾,被列为蔬菜区,大片土地在咸阳的经济发展中备受冷落。

“虽然西安、咸阳经过多年的发展,各有重大成就,但也有互相制约,乃至存在恶性竞争。而咸阳长期处于西安灯下黑的笼罩之下,发展势头反而比不过离西安较远的宝鸡、渭南。”全国政协委员、西北大学中国西部经济发展研究中心主任韦苇教授不无感慨的说。

在这样的情势下,推出西咸一体化应该是顺势而生,然而问题的关键是,两个城市虽然厘清了戒备,却并未迎来“蜜月”。就连最起码的公交线路,也在昂贵的票价中,显示着两个城市的貌合神离。

从咸阳到西安,乘坐公交车大约需30分钟左右时间,共有两条公交线路。一条是39路,票价9元,另一条是59路,票价5元。25公里路程高达9元的乘坐费用,被当地市民视为全国公交车高价之最。

家住咸阳、在西安某高校上班的张女士说:“我过去坐39路最方便,当时的票价也就四五元,一天来回一趟只花10元。现在不行,单程就是9元,我一个月要花掉近400元用在车费上。”

城际交通是一个侧影。电话并网对两市居民来说也是一个很幸福的麻烦。张女士说:“从咸阳给西安打电话,以前算长途,使用IP功能,一分钟只要0.1元。并网后没法用IP,一分钟要0.3元。”

陕西省委政策研究室一位官员认为,过分强调区域利益是阻碍两市一体化的最大原因。“咸阳公交车开进了西安城,但西安公交车没有开到咸阳去,公交同城化变成了口号,人员流转阻力重重。”

陕西省信息中心主任李振平说,西咸一体化进展缓慢的原因一是多年来咸阳长期处于西安特大城市发展的阴影区,其科教文化、商贸物流、餐饮旅游、交通通讯等城市功能发展不起来。二是西安的空间扩展受到约束,功能区优化布局难以有效实施,影响结构升级、效益提升和整体做大做强。三是资源开发利用、产业布局和实施建设各自为政,互争项目、重复建设、产业雷同、布局混乱、资源浪费、环境破坏等问题日益严重。

“政府”还是“市场” ?

“政治上没有得到认可,意味着政策上不会得到倾斜,因此具体工作也会大打折扣。”这是陕西省社会科学院经济研究所所长张宝通对西咸一体化迟迟难以推动的诊断。他认为,陕西省2002年提出西咸一体化伊始,虽然计划将其打造成国家级综合改革试验区,但碍于西咸合作是在省内进行,并不符合国家鼓励跨省区打造经济开发区的方向,故西咸一体化始终未能得到国家层面认可。而这种认可才是推进两个城市真正联姻的“父母之命”。

陕西省政府研究室副主任张仁华在接受记者采访时表示,随着西咸一体化进程的不断深入,一些深层次矛盾和体制、机制等方面的问题逐渐暴露出来,并影响和制约着一体化进程的推进。因此,自推动西咸一体化以来,两市仅实现了电话同号、农产品检疫同步,而其他方面仍停留在务虚阶段。

一体化是从上而下由政府推进,还是自下而上由市场融合来主导?自西咸两市在2002年12月签署“八同协议”启动一体化以来,分歧和争论就没有停止过。

陕西省社会科学院经济研究所所长张宝通是政府推进的坚定支持者。“目前,西安和关中城市群的规模还不够大,经济实力还不够强,作为关中经济区的核心城市,要起龙头带动作用,还有些力不从心。”他说,加快西咸一体化刻不容缓,决策者应该从体制和机制层面着手推动。

另一种方案是保留咸阳市建制,整体并入西安。“西安城市容量不够,急需扩大发展空间。”经济学专家建议,市管市,可以先从统一GDP和财政报表入手,平稳过渡。

不管最终采行哪种方案,两市一体化经过多年渐进融合,现在走到了一个临界点,需要从上而下采取有效的行政手段,强力介入。而《关中-天水经济区发展规划》获批,则使这一进程在高层推动下,能够加快。

提速

在6月25日国务院新闻办正式发布的《关中-天水经济区发展规划》发展目标中,明确提出在空间布局上,构筑“一核、一轴、三辐射”的空间发展框架体系。“一核”即西安(咸阳)大都市,是经济区的核心,实现西(安)咸(阳)经济一体化,形成国际现代化大都市,城镇群集聚发展,城乡统筹取得突破,城镇化率达到60%。

这样的规划等于在国家层面上,确立了由西咸一体化组成的大西安,将作为关中-天水经济区的中心城市,带动全区经济发展。

毋庸置疑,如果要为西咸一体化找到一个最合适的关节点,那么关中-天水经济圈的规划和设置应该是一个比较成熟的时机。事实上,在《规划》的许多环节中西安和咸阳都是作为统一被考虑和设计的。

6月21日,在西安城市发展高层论坛上,有消息传出,陕西正在谋划成立西咸新区,并设置相应机构,统筹西咸一体化工作。

目前,规划中西咸一体化区域占据了关中地区经济总量的65%、陕西省经济总量的四成。如果一切顺利,三年后,该区域的经济总量将比2006年翻一番,到2020年,该区域的经济总量更将超越1万亿元大关,城镇人口也将突破1000万。FIC